统筹城乡 发展 是关系到我国国民 经济 全面深入可持续发展的首要议题。统筹城乡发展战略的实施，在推动城乡经济社会一体化发展的同时，也会对社会保障制度的发展提出新的要求与任务。就 中国 现阶段的国情而言，统筹城乡社会保障的推进路径必定是坚持城乡整合的政策导向，立足于地区差异，按照分阶段梯度推进的建构原则，优先解决 农村 户籍人口的基本生活保障问题，逐步构建多层次的面向农村户籍人口的社会保障体系，逐渐缩小城乡社会保障水平的差距，最终建立城乡一体化的社会保障体系。

社会保障作为一项社会制度安排，分配的是公共资源，增加的是公共利益，所以政府在统筹城乡社会保障的过程中是责无旁贷的。统筹城乡社会保障的实施运行需要借助政府的行政强制力量，需要政府承担首要责任。不过，由于公共部门缺乏竞争而效率较低， 工业 化发达国家相继掀起了社会保障私有化的浪潮，不少国家在社会保障的实施过程中引进了私人部门，比如智利、新加坡等国，采取多家私人公司竞争、政府进行监督管理的方式，取得了十分显著的成效。

因此，在统筹城乡社会保障中，必须把市场的力量与政府的力量相结合，同时不能忽略社会“第三部门”等其他力量的介入。在社会保障的实施过程中，政府、市场、社会的功能是各有利弊，关键在于扬长避短，理清政府、市场、社会三者之间的责任边界，进行合理的责任划分。当然，政府作为统筹城乡社会保障的首要责任主体的地位，是毋庸置疑的。

一、统筹城乡社会保障中政府主体地位的决定因素

政府是社会保障的首要责任主体，尤其是处在社会转型期，需要进行统筹城乡社会保障制度建设的政府，更是扮演着特别重要的责任主体。

(一)化解社会风险的保障

随着传统家庭规模和功能的转变，有些风险是工业社会中具有普遍意义的社会风险，社会风险的化解都需要更强有力的主体参与，只有政府才能利用其公共权力来化解社会风险。化解社会风险需要提供具有公共性的产品或服务。以维护社会公平和促进社会稳定为主要目标的社会保险是具有公共性的产品，但由于其准公共产品的特性，人们在消费时不可避免地会产生“搭便车”心理，一般的 企业 和个人会因风险太大而不愿介入；而如果政府主导社会保障，则能够有效地消除市场失灵的问题。首先，可以有效降低社会保障领域的“逆向选择”和“道德风险”。其次，可以大大降低交易成本和管理成本，由政府强制力能够保证大范围的参保人员以较低廉的价格享受到较全面的保障。最后，政府组织承担社会风险的能力较强，政府部门可以设计合理的制度来保证社会保障制度承担的风险在同代人之间横向和纵向共担。

因此，对于社会保障来说，政府必须以一种积极的姿态介入社会保障领域，提供满足广大人民需要的社会保障服务来化解风险，适应社会、经济发展的需要。

(二)中外社会保障制度实践的证明

纵观世界各国，无论是工业化发达国家还是经济转型的新兴工业化国家，无论是社会保障制度已经较为成熟的国家，还是处在积极探索和试验的国家，无论是哪种国家的任何类型的社会保障制度，即使政府的角色和定位有所差异，但都显著地表现为政府主导性的特征。在各国社会保障的实践中，大致可以将各国社会保障的类型分为“政府一社会”型社会保障制度与“政府一市场一社会”型社会保障制度。

实行“政府一社会”型社会保障制度的国家，主要通过政府强大的 政治 、 法律 、行政、经济权利，通过税收等手段筹集资金，并在全社会范围内进行再分配。英国和瑞典等福利国家即为典型代表，福利国家的政府介入社会保障的范围最广、程度最深，政府担当着社会保障制度的直接管理者的角色，对所有国民提供“从摇篮到坟墓”高水平的社会保障，国民终生都能够享受较好的福利待遇。但是政府无所不包、无所不保的社会保障实践，很容易形成“高福利”的刚性，使社会保障制度的改革积重难返。

实行“政府一市场一社会”型社会保障制度的国家，充分依托和发挥市场及市场主体的力量和作用，通过政府的主导作用，引导市场的参与，政府和市场的共同作用形成全社会的力量建立社会保障制度。美国、德国、智利等国是其典型代表。但是政府主导、市场运作型社会保障制度的前提是高效的政府和完善的制度、政策和法规，此外还必须具有发达的市场机制与健全的市场体系。

(三)社会转型期大背景的要求

统筹城乡发展是在我国在从城乡二元割裂向城乡一体化转型的宏观背景下的必然产物。统筹城乡社会保障作为社会经济发展的一个重要组成部分，涉及众多利益群体之间利益的重新分配，而我国特殊的社会转型道路更是需要政府的强势介入。

快速转型的中国社会的一个鲜明特点就是两重性和复杂性，即社会优化与社会弊病并生、社会进步与社会代价共存、社会协调与社会失衡同在、充满希望与饱含痛苦相伴。其中一个主要表现是既加速社会的阶层分化，又造成了两极分化。

从中国的现实情况来看，贫富差距过大、劳动关系失衡等种种社会转型期的社会代价、社会弊病的主要诱因，还是社会保障制度的残缺不全，或者是社会保障制度因政府未到位而滞后于社会转型期的需要。作为改革的“减震器”，在消除社会摩擦、促进社会顺利转型的过程中，社会保障自身也很容易产生一系列的摩擦，比如现有受益群体和理论受益群体、传统受益群体和政府机构之间的摩擦等。如何消除社会保障制度的自身摩擦，关系到统筹城乡社会保障能否顺利完成，进而又会关系到社会稳定和社会转型，而这一重任，政府是责无旁贷的。