【民政下】
○第一道
臣闻三代之时，无兵役之忧。降及近世，有养兵之困，而无兴役之患。至于今，而养兵兴役之事，皆不得其当，而可为之深忧。盖古者兵出于农，而役出于民，有农则不忧无兵，而有民则不忧无役。五口之家，常有一人之兵，而二十之男子，岁有三日之役。故其兵强而费不增，役起而为素具，虽有大兵大役，而不忧事之不集。至于兵罢役休，而无日夜不息之费。其后周衰，井田破坏，陵夷至于末世，天下无复天子之田，皆民之所自有。天下之民不食天子之田，是故独责其税，而不任之以死伤战斗之患。天子有养兵之忧，而天下无攻守劬劳之民，以为大忧，故调其财以为养兵之用。而天下之役，凡其所以转输漕运、营建兴筑之事，又皆出于民。当此之时，民之所以供上之令者三：曰“租”，曰“调”，曰“庸”。租者，地之所当出；调者，兵之所当费；庸者，岁之所当役也。故使之纳粟于官，以为田之租。人入布帛以为兵之调，岁役其力，不役，则出其力之所直，以为役之庸。此三者农夫皆兼为之，而游惰末作之民，亦不免于庸调。运重漕远，天子不知其费，而一出于民。民岁役二旬，而不役者，当帛六十尺，民亦不至于大苦。故隋、唐之间，有养兵之困，而无兴役之患。此其为法，虽不若三代之兵不待天子之养，然天下之役犹有可赖者，皆民为之也。及其后世，又不能守，乃始变法而为“两税”，以至于今。天下非有田者不可得而使，而有田者之役，亦不过奔走之用，而不与天子之大事。天下有大兴筑，有大漕运，则常患无以为使。故募冗兵以供力役之急，不知击刺战陈之法，而坐食天子之奉。由是国有武备之兵，而又有力役之兵，此二者其所以奉养之具，皆出于农也。而四海之游民，无尺寸之庸调，为农者常使阴出古者游民之所入，而天子亦常兼任养兵兴役之大患。故夫兵役之弊，当今之世，可谓极矣。臣愚以为，天子平日无事而养兵不息，此其事出于不得已。惟其干戈旗鼓之攻，而后可使任其责。至于力役之际，挽车船，筑宫室，造城郭，此非有死亡陷败之危，天下之民，诚所当任而不辞，不至以累兵革之人，以重费天子之廪食。然当今之所谓可役者，不过曰农也，而农已甚困，盖常使决天下之费矣。而工商技巧之民，与夫游闲无职之徒，常遍天下，优游终日，而无所役属。盖《周官》之法，民之无职事者，出夫家之征。今可使尽为近世之法，皆出庸调之赋，庸以养力役之兵，而调以助农夫养武备之士。而力役之兵，可因其老疾死亡，遂勿复补。而使游民之丁，代任其役，如期而止，以除其庸之所当入。而其不役者，则亦收其庸，不使一日而阙。盖圣人之于天下，不惟重乎苟廉而无求，惟其能缓天下之所不给而节其太幸，则虽有取而不害于为义。今者虽能使游民无劳苦嗟叹之声，而常使农夫独任其困，天下之人皆知为农之不便，则相率而事于末。末众而农衰，则天子之所独任者愈少而不足于用。故臣欲收游民之庸调，使天下无侥幸苟免之人，而且以纾农夫之困。苟天下之游民自不免于庸调之劳，其势不耕则无以供亿其上，此又可驱而归之于南亩。要之十岁之后，必将使农夫众多，而工商之类渐以衰息。如此而后，使天下举皆从租庸调之制，而去夫所谓两税者，而兵役之忧，可以稍缓矣。
○第二道
臣闻古者天下皆天子之人，田亩之利、衣衾之用，凡所以养生之具，皆赖于天子。权出于一，而利不分于强族。民有奉上之忧，而无役属附丽之困。是以民德其上，而举天下皆可使奉天子之役使。至于末世，天子之地转而归于豪民，而天下之游民饥寒朝夕之柄，天子不恤，而以遗天下之富贾。夫天子者，岂与小民争此尺寸之利也哉？而其势则有所不可，何者？民之有田者非皆躬耕之也，而无田者为之耕。无田者非有以属于天子也，而有田者拘之。天子无田以予之，而欲役其力也实难。而有田者授之以田，视之以奴仆，而可使无憾。故夫今之农者，举非天子之农，而富人之农也。至于天下之游民、贩夫贩妇、工商技巧之族，此虽无事乎田，然日食其力，而无以为朝夕之用，则此亦将待人而生者也。而天子不恤其阙，乃使富民持其赢余，贷其所急，以为之父母。故虽游民，天子亦不可得而使，而富者独擅其利，日役其力，而不偿其力之所直。由是观之，则夫天下之民，举皆非天子之人，而天子徒以位使之，非皆得其欢心也。夫天下之人，独其有田者，乃使有以附属于天子。此其为众，岂足以当其下之仰给之民哉？此亦足以见天子之所属者，已甚寡矣。臣愚以为当今之势，宜收天下之田，而归之于上，以业无田之农夫，恤小民之所急，而夺豪民假贷之利，以收游手之用。故因其所便而为之计，以为莫如收公田而贷民急。夫陈、蔡、荆楚之地，地广而人少，土皆公田，而患无以耕之。而吴、越、巴蜀之间，拳肩侧足，以争寻常尺寸之地。安土重迁，恋恋而不能去，此非官为之画策，因其凶荒饥馑之岁，乘其有愿徙之心，而遂徙之于不耕之公田，则终不能以自去。今欲待其已去，而收其田亩，藉其室庐。田为公田，室为公室，以授无田之民，使天下虽富庶之邦，亦常有天子之田。而又因其籍没，积而勿复鬻，募天下之丁男，使分耕其中。而无使富民端坐而欲收公田之遗利，使天下之农夫稍可以免仆隶之辱，而得上丽于天子。而其新徙之民，耕牛室屋、饮食器皿之类，有所不备，又皆得以贷于国，可以无失其所。夫所谓贷者，虽其为名近于商贾市井之事，然其为意，不可以不察也。天下之民，无田以为农，而又无财以为工商，禁而勿贷，则其势不免转死于沟壑。而使富民为贷，则有相君臣之心，用不仁之法，而收太半之息。其不然者，亦不免于脱衣避屋以为质，民受其困，而上不享其利，徒使富民执予夺之权以豪役乡里。故其势莫如官贷，以周民之急。《周官》之法，使民之贷者，与其有司辨其贵贱，而以国服为息。今可使郡县尽贷，而任之以其土著之民，以防其逋逃窜伏之奸，而一夫之贷，无过若干。春贷以敛缯帛，夏贷以收秋实，薄收其息而优之，使之偿之无难，而又时免其息之所当入，以收其心。使民得脱于奴隶之中，而获自属于天子。如此则天下之游民可得而使，富民之贷，可以不禁而自息。然臣以为收公田者，其利远非可以岁月之间而待其成也，要之数十百年，则天下之农夫可使太半皆天子之农。若夫所谓贷民急者，则可以朝行而夕获其利，此最当今之所急务也。
○第三道
臣闻古者建都立邑，相其丘陵原隰，而利其水泉之道，通其所无，而导其所有。使民日取而不尽，安居于中而无慕于外利，各安其土，乐其业，无来去迁徙之心，膏腴之乡，民不加多，而贫瘠之处，民不加少。天下之户，平均若一，皆足以供其郡国之役使，而无所乏困。盖今天下所谓通都大邑，十里之城、万户之郭，其阴阳向背与其山林原隰之势，陂池泉水之利，皆秦汉以来所为创置摩画，使足以衣食其民，而无乏绝者也。臣尝读《周诗·公刘》之一篇，其言自戎迁豳之际，登高望远，以求其可居之地，与其可用之物，莫不详悉而曲尽。其诗曰：“笃公刘！逝彼百泉，瞻彼溥原。乃陟南冈，乃觏于京。”“笃公刘！既溥既长，既景乃冈。相其阴阳，观其流泉。””笃公刘！于豳斯馆。涉渭为乱，取厉取锻。”夫古之君子居于其邦，其欲知民之所利与器用之所出，盖如此其详也。及观《史记·货殖列传》，郡国之所有，东方之桑麻鱼盐、南方之竹木鱼稻与西方之五谷畜牧、北方之枣栗裘马，则凡一方之所有，皆可以备养生送死之具。导之有方，而取之有法，则其民丰乐饶足，老死而无憾。及行天下，览其山林薮泽之所生，与其民之所有，往往与古不类。夫自大江以北、汉水之侧，三代之时列国数十，楚人都于荆州，其在战国，最为强大。外抗群蛮，内御秦、晋，常以其兵横于天下，计其所都，安肯用瘠卤尧角之地？而当今自楚之北，至于唐、邓、汝、颍、陈、蔡、许、洛之间，平田万里，农夫逃散，不生五谷，荆棘布野。而地至肥壤，泉源陂泽之迹，迤逦犹在。其民不知水耕之利，而长吏又不以为意，一遇水旱，民乏菜菇。往者因其死丧流亡、废县罢镇者，盖往往是矣。臣闻善为政者，不用甲兵，不斥疆界，兴利除害，教民稼穑，收敛倍称，而获兼地之福。今者举千里之地废之为场，以养禽兽，而不甚顾惜，此与私割地以与人何异？尝闻之于野人，自五代以来，天下丧乱，驱民为兵，而唐、邓、蔡、汝之间，故陂旧堤，遂以堙废而不治，至今百有余年。其间犹未甚远也，盖修败补缺，亦旬月之故耳，而独患为吏者，莫以为事。若夫许州非有洪河大江之冲，而每岁盛夏，众水决溢，无以救御，是以民常苦饥，而不乐其俗。夫许，诸侯之故邦，魏武之所都，而唐节度之所治。使岁辄被水，而五谷不熟，则其当时军旅之费、宗庙朝廷之用，将何以供？此岂非近世之弊，因循不治，以至此哉？然此乃特臣之所见，而天下之广，又安能备知？尝以为，方今之患，生于太怯，而成于牵俗。太怯，则见利而不敢为；牵俗，则自顾而爱其身。夫是以天下之事，举皆不成，而何独在此？臣欲破其牵俗之风，壮其太怯之气，意凡天下贫窭破散之郡县，使皆择善事能干之人而往为之长。因其去也，而天子亲谕，以此使得稍久于其任，而察其人民多田野辟者，书以为课。何者？此非难办之事，是以不待非常之才而后能济。唯其弛放怠惰，是以至此。今诚少严其事，使为吏者知上之属意于此，十岁之后，臣以为此必为富壤之区。而方今天下重征之处，亦为渐减，而取诸此矣。
○第四道
臣闻天下有二病：好战则财竭而民贫，畏战则多辱而无威。欲民之无贫，则无疾夫无威；欲君之无辱，则无望乎财之不竭。此二患者，天下未尝兼有也。古之人君，各从其所安而处其偏，是以不获全享其利，而亦未尝有兼受其病者。昔者，匈奴之于汉，可以见矣。文、景之世，天下治安，民至老死不知征役之劳，府库盈溢，其赋于民者，三十而取一，可谓盛矣。然而匈奴傲慢侵侮，至其不逊，输金缯，纳锦绣，天子之至辱也，而文、景不以为意，以求全其民。至于武帝，不忍数世之忿，尽天下之锐而攻之，辟地千里，斩馘百万，匈奴之民，死者太半。洗除先帝之宿耻，而夸大中国之气，得志满意，无以加矣。而内自疲敝，中民之家大抵皆破，无复十金之户。此二者皆有所说其成功，是以有所忍而不顾。而智者之论，已谓非中国之长算矣。今者中国之弊，在于畏战，畏战固多辱矣，而民又不免于贫，无所就其利，而遍被其害，重赋厚敛，以为二边之赂，国辱而民困。盖今世之病，病已极矣。贤人君子竭其智虑，以求安其民，而民常为夷狄之所扰。天子欲使其泽下布，而海内常为夷狄之所困。此其弊盖有所矣。二边之赂不绝，是以天下之赋敛，虽知其甚重而不可轻。天下之赋敛其重而不可轻，是以天下之民，虽知其甚困，而不可得而安也。故臣于民政之终，而特备论其要云。盖方今天下之议，莫不以为二边之赂，决不可去也。独其勇者则曰：“宁战而无赂，战不必败，而赂必至于乏困。”臣窃以为，此古之汉武帝、唐太宗坚忍而不顾者，足以行之。然亦有所犯天下之至危，何者？吾民之不战久矣，用不战之民，而待必战之敌，窃恐世俗之难之也。夫古者霸王之臣，因败而成功，转祸而为福，若反覆手之间耳。桓公见胁于曹沫，欲背其盟，管仲因而信之，以自结于诸侯。桓公袭蔡，本以诛少姬之罪，管仲因而伐楚，责苞茅之不人，而诸侯大服。臣窃韪之，方今二虏之赂，虽有所不得已而然者，然其势偶有似夫战国之际，以谋相倾而阴相溃者。是故臣欲因而成之，以潜破二虏之国。古语有之曰：“将欲取之，必固予之。”昔者晋之取虞，越之取吴，冒顿之取东胡，石勒之取王浚，此四者皆其予之之力也。夫邻国之患，惟其相忌而相伺，以不敢相易。是以其虑详密而难图。今夫中国之不竞，亦已久矣。彼其相视以为无能为者，非一日也。然犹未肯释然而无疑。夫惟释然而无疑，而后其国可取。今吾犹有所龃龉于其间，彼以吾为犹有不服之心，是以君臣相亲，而未敢懈。盖古之英雄，能忍一朝之耻，而全百世之利。臣以为当今之计，礼之当加恭，待之当加厚，使者之往，无求以言胜之，而其使之来者，亦无求以言犯之。凡皆务以无逆其心，而阴堕其志，使之深乐于吾之贿赂，而意不在我。而吾亦自治于内，搜士拣马，择其精锐而损其数，以外见至弱之形，而内收至强之实。作内政以寓军令。凡皆务以自损吾强大之势，而见吾衰弱之状，使之安然无所顾忌，而益以怠傲。不过数年，彼日以无备，而吾日以充实。彼犹将以吾为不足与也，而有无厌之求。彼怠而吾奋，彼骄而吾怒。及此而与之战，此所谓败中之胜而弱中之强者也。嗟夫！方今之事其势亦有二而已矣，能奋一朝之劳，而尽力以攻之，则其后可以大安，而其始也，不免有岁月之勤；能忍一朝之辱，而自损以骄之，则其后可以骤胜，而其始也，不免有岁月之耻。此二策者，皆足以谋人之国，败人之兵，而有胜矣。而臣窃谓今世之所安者，必其予之而骄之者也。嗟夫！智能攻之，以洗天下之大惭；不能攻之，则骄之而图其后。未有不能攻之又不能骄之，拱手以望其成功者。方今每岁委百万之资以予人，而不能使人无疑其有不服之心，罄竭四海，而其终不能以成事。特幸其一时之安，而欲得其间隙之际以治天下，天下可得而治哉？
○第五道
臣闻御戎有二道，屯兵以待其来，出兵以乘其虚。方今二边固常已屯重兵矣，而天下之议，以为中国之兵，无由而出。而臣以为不然，何者？敛天下之财以奉夷狄，彼求之无厌，则吾之应之将有所不称其意。大抵不过数十年之间，用兵之衅，不发于彼之不悦，则发于吾之不忍。此亦其势之不可逃者也。方其无事之时，中国既不得不畜兵于边，而及其有间，又必将出兵而乘其敝。此二者不可不素为之所也。今每岁发郡县之兵以戍边，此其未战之谋也，而臣未知其所以为战之术。臣闻古者三代之制，未有戍边之役，六国之际，燕、赵最被边患，而当其时，西备秦，东备齐，南备楚，内备韩、魏。千里之国，而其四境，莫不皆有所备，则其所以备胡者，安得戍卒而用之？计亦不过沿边之民自为卒伍，以制其侵略而已。戍边之谋，始于秦汉，内无敌国之虞，而郡县之兵，材官蹶张，皆出于民之为役。其法，月为更卒，已复为正，一岁屯戍，一岁力役，以次相承，而迭相更代。边鄙之民不可使常为兵，是以不得不驱中原之民而纳之塞下，以捍寇虏。故其边戍之兵，岁初而来，终岁而去，寒暑不相安，险易不相习，勇怯不相程，志气不相企；上无顾于坟墓，而下无爱于妻子；平居忧愁无聊，无乐土之心，而缓急苟免，无死战之意，不可求得其用。古之谋臣晁错、陆贽之徒盖常以为言矣。今世之兵，皆天子之所廪食，以终其身。在秦则廪于秦，在赵则廪于赵，不可一日而阙。非如汉之戍卒，有休罢更代之期也。然犹守此区区既往之陈迹，岂不惑哉？且举中原之士而屯之于边，虽无死伤战斗之患，而其心常自以为出征行役，苦寒冒露，为国劳苦，凡国家之所以美衣丰食以养我者，止为此等事也。故士卒百万，端坐而食，实不知行阵之劳，不见锋刃之危，而皆已自负，以为有劳于国，其势不可有所复使。此其弊在于使之不得其道耳。今夫阴伺二虏之怠，而出兵以逐利于塞外，此诚今世之至计也。而臣窃恐缓急之际，士卒皆已自负而不可用。且夫人之情，尝已用其力，则其心自满，而不复求报其上。士无求报之心，则不可以与之犯大难而涉大劳。惟其饱食而无所试，优游无为以观夫人之成功而不得自效者，则其气刚锐，而其心不倦。古之善用兵者，惟能及其心之未倦而用其锐气，是以其兵无敌于天下。臣愚以为方今之计，内郡之兵，当常在内，而不以戍边。戍边之兵，当常戍边，而不待内郡之戍卒。募内郡之兵，其乐徙边者，而稍厚之。不足，则募民之乐为边兵者以足之。使二边有一定不迁之兵，而颇损内郡之众，计其内外之数，相通如旧而止。平居无事，以此备边；而一旦欲有所攻夺掩袭，则独发内郡之卒，使二者各思致其勇力以报其上。锐而用之；堕而置之，屯兵历年，而士无所怨其劳；出兵千里，而士无所憾其远。兵入，则出者得以休息，而无乘塞之苦；兵出，则守者闲暇，而无行役之困。交相为用，如循环之无端而不可竭。此真与今世之法，竭天下以养兵，守亦使此，战亦使此，未战而士卒皆怠者，其亦少异矣。