一、近代官僚制的特殊功能模式
近代的官吏制度（Beamtentum）所特有的功能模式如下：
Ⅰ. 原则之一：各部门有（通常是）依据规则——法律或行政章程——而来的、明确的“权限”（Kompetenzen）。（1）为了官僚制支配团体之目的所必要的、一般性的活动，被清楚分派为官吏职务。（2）为了执行职务所必要的命令权力，也有明确的分配；附随于命令权力的强制手段（肉体、宗教性或其他），亦受到规则的明确限定。（3）为了规则性与持续性地履行这些职务，并行使相应的权利，有计划地供应所需物资；只有在一般规则下够资格的人才能被任用。
这三个要素，在公法的支配领域即构成官僚制的“官府”（Behörde），在私人经济的支配领域即构成官僚制的“经营”（Betrieb）。此一意义上的官僚制，其最成熟发展仅见诸近代国家的政治与教会共同体，在私人经济的领域则仅见诸资本主义之最进步的组织。具有明确权限的、持续性的官厅，在历史上纵或有之，亦属例外。对曾经有过庞大政治组织的古代东方、日耳曼人与蒙古人的征服国家以及许多封建国家而言，这点殆无疑义。在上述这些政治组织里，支配者皆通过个人心腹、共食伙伴（Tischgenossen）、或廷臣来执行最重要的政策。这些人的任务与权力并没有明确限定，而且也只是为了个别的事件暂时赋予的。
Ⅱ. 原则之二为官职层级制（Amtshierarchie）与审级制（Instanzenzug）。有一套明确制定的、官府间上下关系的制度，其间下级官府是在上级的监督之下。此一制度也提供被支配者，遵照既定程序，向相关上级申诉下级单位之决定的可能性。在发展成熟的官僚制里，官职层级是采取“一元制的”支配形式。层级式的审级制原则可见之于国家与教会的组织，亦可见之于所有其他的官僚制组织，例如大政党的组织与私有的大经营，不管它是被称为私人的机构，还是“官府”。
在“权限”的原则完全贯彻的情况下，层级制的从属——至少在公职的范围内——并不意味着，“上级”官府即可直接地将“下级”官府的职责揽到自己手中。通常的情况恰好相反：官职一旦设置，任何的出缺即需有新人递补。
Ⅲ. 近代的职务运作乃是以原本草案形式保留下来的文书档案（Akten），以及由幕僚与各种书记所组成的部门为基础的。任职于一个官府的所有官吏，加上所需的物质设备与文书档案，即构成一个“办公室”（Büro），至于私人的经营则通常被称为“营业所”（Kontor）。
在近代的官府组织里，原则上，办公室是与私宅分开的，而且，官吏的职务活动通常也与其私人生活领域有所区隔。公款、公家设备与官吏的私有财产清楚划分。此一状况不管哪儿都是长期发展的结果，今日则可见之于公家的与私人的经营，甚至私人企业的领导人亦遵守此一原则。营业所与家计、业务函件与私人信函、业务财产与私人财产，基本上都有所区分。近代类型的业务管理愈是彻底实现之处，此一划分就愈清楚，尽管早在中世纪即已有其萌芽。
近代企业者的特征乃是，他以“第一官员”的态度来指导其经营，就像特殊的、近代官僚制国家的支配者以国家的“第一公仆”自居一样。国家的公务活动与私人经济的事务所活动、有其内在本质之差异，乃是个欧陆的观念，而与美国人的观念截然相反。
Ⅳ. 职务活动——至少是所有专业化的职务活动（这是近代特有的）——通常都以彻底的专业训练为前提。近代私人企业的领导人与职员也愈来愈强调此点，正如国家的官吏一样。
Ⅴ. 职务发展完全成熟之际，职务活动即会要求官吏的全力投入，尽管此一官吏的办公时间是有明确规定的。这通常也是经过长期发展的结果，不管是公家的、还是私人经济的职务。以往的情况恰好相反：职务通常是以“兼差的”方式来处理的。
Ⅵ. 业务的执行须遵照一般规则，这些规则必须是：多少是明确的、多少是全面包罗的以及可以学习的。这些规则的知识可说是官僚所具备的一种涉及法律、行政与企管的、特殊技术性的学问。
近代的职务行使——以规则为准，乃是根深蒂固的。例如，近代的公共行政理论认为：经由合法程序赋予某一官府处理一定事务的权限，并不意味着此一官府可以根据（针对个别事件的）个别命令来处理，而只是赋予它抽象的、规制事务的权限。这点与我们稍后将讨论的、完全支配家产制（Patrimonialismus）的规制样式——一切的关系皆受个人之特权及恩惠之赐予所规制——恰好形成尖锐的对比（至少在此种关系尚未为神圣传统所确固以前是如此）。
二、官僚的地位
据此，官僚在此一体系之内与之外的地位，可归结如下：
Ⅰ. 职务即“职业”（志业，Beruf）。这点首先可见之于要求一种明确规定的训练过程（经常需要一段长时期的全力以赴），而且在任用前一般还得通过一个专业测试。其次，官僚的地位具有一种义务的性格。此一性格又以下述方式制约了其各种关系的内在特征：法律上与实际上，据有职位绝不能视为拥有一种收入的来源，可以利用提供某种服务的方式（执行职务）以换取个人收益或酬佣，这是中世纪与近代初期常有的；据有职位也不能被视为一种类似自由劳动契约下的、普通的有偿交换。接受一个职位（包括私人经济里的职位），宁说，即被视为接受一种特殊的职务忠诚义务（Amtstreuepflicht），以换取一个安定的生活。
决定近代之职务忠诚的特殊性格的要素乃在于，就其纯粹类型而言，它是以非人格的、即事化的目的（sachlicher Zweck）为导向，而非设定在一种对人的关系上，就像在封建制或家产制的支配体系下、封臣或扈从的忠诚义务。这种非人格的、即事化的目的，通常自然会披戴上来自“文化价值理念”——例如“国家”“教会”“地方团体”“政党”或“经营”——的一种意识形态的光环，用以取代世间的、或非世间的人格性的支配者，而体现在一个共同体之内。
例如政治官僚——至少在一个发展成熟的近代国家里——已不再被视为支配者个人的仆人。同样地，今天的主教、教士与布道者，实际上也不再像原始基督教时代一样，被视为一个纯粹个人卡理斯玛的担纲者，此一担纲者在一个超人间的支配者的个人委命下（而且基本上也只对他负责），为那些值得拯救且冀望得救的人，提供彼世的救赎。这些教会人士，尽管仍保有部分对古老理论的信念，却已转化成服务于一个即事化之目的——此一目的在今日“教会”里正被即事化、同时也被加以意识形态地神圣化——的官僚。
Ⅱ. 官僚的个人地位如下：
（1）近代官僚——不管他是在公家机构或私人机构——永远努力争取、同时通常也能享有一个（相对于被支配者而言）、卓越的“身份的”社会评价。他的社会地位受到品位等级之规定的保障，政治官僚则尚受到针对国家及教会当局的“侮辱官吏罪”“藐视罪”等特殊刑法条例的保护。
在下述诸条件配合之处（例如在古代文明国家），官僚通常拥有最高的社会地位：强烈要求由训练有素的专家来处理行政；高度且稳定的社会分化，绝大多数的官僚——基于权力之社会分配，以及接受专门教育与维持身份习惯的费用过高等缘故——出身于社会、经济的特权阶层。
拥有教育文凭（详见第八节），通常即意味着任职资格；这点自然会强化官僚之社会地位里的“身份制的”（ständisch）因素。有时这种身份的因素是被公认的，例如德国军队里即规定，职位空缺的递补者必须得到官僚团（军官团）成员的同意（“选举”）。类似的、促使官吏层之行会闭锁化的现象，其典型可见之于过去家产制的官吏制度，以及（尤其是）俸禄官吏制度（präbendales Beamtentum）。想要以其他形态来恢复这种官吏层之闭锁化的企图，即使在近代的官僚支配体制里，亦绝非罕见。例如在1905年的俄国革命里，它即曾在被剧烈无产化的专门官吏（“第三类分子”tretij element[1]）之要求中，扮演一个重要角色。
对专业行政之要求以及身份习惯之支配显著微弱之处，官僚的社会评价一般而言即非常低。这通常是新移民地区的现象，因为营利活动的空间大，同时社会阶层化也还极不稳定——美国是个例子。
（2）典型官僚制下的官僚，是由上级任命的，由被支配者选举出来的官僚，再也不是个纯粹的官僚类型。尽管事实上的任命——就政治而言，特别是由政党老大来任命——可能是隐藏在形式上的选举下。这并非法律所规定，而是取决于政党机制运作的方式。只要政党组织稳固，即可将形式上自由的选举，转变成仅仅是对政党领袖指定的单一候选人的赞同，至少也可将之转变成根据一定的规则所进行的竞争——由提名的两名候选人中票选出一人。
不管如何，通过选举来指定官僚无疑会松弛层级属关系的严格性。基本上，选举出来的官僚对其上级而言，具有一种自主性，因为他的地位乃是“从下”而来，而非“从上”，或至少是来自政党有力人士（“党老大”，他同时也可决定其未来前途），而非来自官职层级制里的上级。他的前途并非——至少不是主要地——取决于其所在行政体系中的上级。
不经选举（由支配者任命）的官僚，从技术性角度而言，通常会比较精确地执行任务，因为（在其他条件不变的情况下），他的是否被选用与未来前途，似乎更取决于纯专业性观点的考虑与资格。身为外行人的被支配者，只能凭经验来判断某个官职候补者是否具有适任某一职位的专家资格，因此也只能有后见之明。再者，只要政党卷入任何方式的、经由选举来任用官僚的场合，它们通常会将此一候选人对政党有力人士的忠勤——而非其专业性的竞争能力——摆在更具决定性的考量上。当政党有力人士在提名形式上自由选举的官僚的候选人名单，以及本身是由选举所产生的领袖在自由任命其僚属时，情况亦复如此。而且，与下列情况之间的对比也是相对的——实际上同样的现象亦出现在一个正当性君主任命其从属之官僚的场合，除非他已不太能控制朋党的影响力。
当要求由训练有素的专家来负责行政事务的呼声日渐高昂之际，政党的忠实信徒就得考虑到一个高度知识发展的、受教育且自由的“舆论”的存在，任用不够格的官僚会使政党在下次选举中遭到报应。官僚是由政党领袖任命的情况下，尤其如此。美国现在的确也存在着要求专家行政的呼声，然而只要新移民的选票还是“被豢养的铁票”时（例如在大都市里的情况），就没有有效的舆论可言。就此而言，如果行政首脑连同其属下官僚皆由普选产生的话，除了会削弱官僚对层级制的从属关系外，还会危及——至少就庞大而难以监督的行政体而言——官僚的专业性资格与官僚制机构的精确运作。由美国总统所任命的联邦法官，较之选举产生的法官要来得优秀与廉洁，这是众所周知的，虽然两者的选用主要都还是基于政党的考虑。
反之，由改革者所要求的美国大都市自治行政的大变革，基本上乃是从民选市长着手，与此市长共事的乃是一个由他所任命的官僚干部，这些改革因此也带有一种“恺撒制的”（cäsaristisch）色彩。通常源自民主制度的“恺撒制”（Cäsarismus），就一个支配组织而言，其有效性（从技术观点来看）一般乃是奠基于这个“恺撒”的地位上——一个受群众（军队或市民）所信赖、且不受传统所拘束的人，以此之故，他可以无视于传统及其他一切考量而自由任命一群最优秀的军官与官吏为自己的干部，且成为他们的绝对支配者。然而，这种“个人天才的支配”，与官僚全部由选举产生的、形式的“民主制”原则，却是互相矛盾的。
（3）官僚的地位（至少在公家机构）通常是终身性的，性质接近的机构也逐渐如此。虽然会有解约规定与定期再续聘的制度，终身制还是个基本原则。在私人经营里，终身制与否通常也是职员与工人有别之处。这样一种法律或事实上的终身制，并不意味着官僚——有如过去许多支配形态一样——对其职位有“占有权”（Besitzrecht）。就算有法律保障官僚不能被随意免职或调职之处，例如德国的法官与（逐渐扩及的）行政官员，此一法律亦仅在保障某些特殊职务可以不受个人因素所左右，而能严格客观地来执行。
准此，在官僚制内部，从法律上以此方式来保障“独立性”的措施，对那些受到保障的官吏而言，并不见得因此就可提高他们习惯性的（konventionell）评价。实际的情况倒经常相反，尤其是在一个具有古老文明与高度社会分化的共同体内。因为，对一个支配者之独断统治的从属性愈是强烈，官僚生活样式（Lebensführung）之习惯性贵族风格的维持就愈能得到保障。因此，官僚之习惯性评价的提升，或许正因为是缺少上述法律保障之故。正如中世纪时，“家士”（Ministeriale[2]）评价的提升是以自由人的牺牲为代价，王室法官评价之提升也是以人民法官为牺牲的[3]。在德国，军官或行政官员随时可以被免职，至少比起“独立的”法官要容易得多，法官就算是严重违反了“荣誉法典”（Ehrenkodex[4]）、或社交沙龙的习惯，也不会为此解职。正因为如此，在其他条件皆不变的情况下，法官的“社交能力”，从支配阶层的眼光看来，比起军官与行政官员是要差多了，后者由于高度从属于支配者，反而更能保证其生活样式之“身份相应性”（Standesgemässheit）。
无论如何，一般官僚之致力于“公务员服务法”的建立，除了着眼于年老后的物质生活保障，也希望能保障他们不被任意解免。然而，此一努力仍有其局限。“官职要求权”（Recht auf das Amt[5]）一旦有了长足发展，自然愈难从技术目的的观点来考虑官职叙任，同时也会减少有抱负者登进的机会。这一点，以及，官僚较倾向依附于与他们同等身份者，而非那些社会地位较他们为劣的被支配者，使得官僚整体而言，并不因为其之依附于“在上者”而感到痛苦。目前（一次大战前）出现在巴登邦教士的保守运动，乃是由于担心国家与“教会”分离而起的，他们不愿意“从教区的支配者变成仆人”。
（4）官僚通常可以得到以固定薪俸形式给予的货币报酬，及年老退休金。薪俸并非像工资一样以工作量来衡量，而是根据其“身份”——亦即根据其职务的种类（“位阶”），可能还加上服务年资——来决定。官僚收入的较为稳定，加上（无形的）社会评价的报酬，使得官职成为炙手可热的追求目标，尤其是在那些再也无法从殖民地获取营利机会的国家里。当这种机会还存在时，国家付给官僚的薪俸就可以低些。
（5）在官府层级秩序里的官僚，期望的是从较低（较不重要、薪水较少）的职位“提升”到较高的职位。一般的官僚自然希望提升的条件——如果不是职位的，至少也是薪水的——能机械性地固定下来。他要求这些条件能依照“年资”固定下来，要不然就依照在专业测试中所得的等第。这种等第实际上成为影响官僚一生前途的“不可磨灭的印记”（character indelebilis[6]）。伴随的还有对官职之要求权、身份团体之闭锁化以及经济地位之稳定的强烈期望。所有这些期望都会导致那些有教育文凭、够格出任官职的人，将官职视为他们的“俸禄”（Pfründen）。另一方面，有时某些职位——例如政治上最高的职位，尤其是“部长”之职——必须衡量整体的人格与思想的资质，而非仅止于作为一般次要人物之指标的专业教育文凭，这些职位的任用因此通常须考虑上述教育文凭。
三、官僚化的前提条件与附随现象
近代形式之官职的社会与经济之前提条件，有如下述：
1. 货币经济与财政等前提条件
只要今天官僚的薪水仍是以货币形式支付，货币经济的发展即为近代官僚制的前提。货币经济对官僚制的整个特质固然极具重要意义，却也绝非官僚之得以存立的、唯一决定性的因素。
发展较清楚且规模庞大的官僚制，在历史上有：（a）新王国时期的埃及[7]，不过带有强烈家产制的成分。（b）晚期罗马帝国，特别是戴克里先（Diocletian）时代[8]，以及奠基其上的拜占庭（Byzantine）国家制度，同样混杂有强烈的封建与家产制因素。（c）罗马教会，十三世纪末以来逐渐增强。（d）中国，自秦始皇开始直至今日，同样具有强烈的家产制与俸禄制的成分。（e）专制君主制以来的近代欧洲国家（形式较为纯粹），公共团体亦有渐次官僚化的趋势。（f）大规模的近代资本主义经营，规模愈是庞大复杂，官僚化的现象即愈显著。
从（a）至（d）的个案里，官僚的薪水大体上（或甚至主要）是基于实物报酬。尽管如此，它们仍然呈现出许多官僚制特有的素质与影响。埃及新王国时期的官僚制——所有此后官僚制的历史范例——同时也是有组织之自然经济的、最为宏伟的实例之一。这种官僚制与自然经济并存的现象，只有放在埃及的、十分独特的背景下才能理解。在将埃及的形态归类为官僚制时，我们得（相当程度地）有所保留，这种保留正是由于埃及是自然经济的缘故。
某种程度的货币经济发展，就算不是建立一个纯粹官僚制行政的基本前提，至少也是保持其不致变质的正常前提。根据历史经验，缺少了货币经济的支撑，官僚制结构很难避免内在本质的变化，或者根本就转变成另一种结构。
从君主的库藏、或者是其经常性的实物收入里，支付官僚定额的实物配给，此一方式在埃及与中国行之已有数千年，在罗马帝国晚期与其他地区亦曾扮演重要角色。然而此种方式通常也意味着，迈向官僚将租税收入及其用益占为私产的第一步。在货币购买力经常急遽变动的情况下，实物配给倒是有保护官僚的作用。然而君主的权力一旦衰退，基于实物租税的实物配给即不易保持规则。在此情况下，官僚即可直接依赖其辖区内的纳税人，不管他是否得到授权如此。为了保障官僚生活以避免上述的动荡不安，将贡租——亦即课税权——抵押或转让给官僚、或是将君主的土地交给官僚去利用等等主张自然出现，而任何组织不够严密的中央政权，不管是自愿还是为官僚所迫，都难免受到上述各种主张的诱惑。
官僚可能会仅止于从这些收益中取得自己该得的俸额，而将余额缴纳给君主。不过这种解决方式带有强烈的（驱使官僚染指余额的）诱惑，因此君主对其结果通常都不会太满意。变通的方式就是官僚是在“缴纳固定货币额的义务下被任命”的（auf festes Geld gesetzt）。这种方式经常出现在早期日耳曼的官僚制，以及（最大规模的）所有东方的“总督行政”（Satrapieverwaltung[9]）——官僚上缴固定数额，而保留其余。
在此情况下，官僚在经济上的地位，类似于企业化的包税者。承包官职，甚至包括将官职交给一个最高投标者，实际上经常出现。在私人经济里，从庄园结构（Villikationsordnung[10]）过渡到一种租佃关系的制度，乃是无数事例中最为重要的一个。借着租佃安排，支配者可以将实物收入转换为货币收入的麻烦，转嫁给承包官职者、或那些必须缴交一定数额货币的官僚。这似乎就是古代近东总督的例子。无论如何，将公家租税征收承包出去，以取代支配者自己管理征收租税，也是为了此一目的。
此一方式的重要结果则为，编制预算——财政史上的重大进步——之可能性的出现。对于收入及与其相应的支出有个明确的估算，从而取代了典型的、见之于所有公共财政早期阶段的（由于收入的立即性与无法预估而）到手即花的生活方式。然而，另一方面，支配者则得放弃由自己来控制及充分利用租税资源。再者，人民长期负担租税的能力也可能会因无情的剥削而瓦解，这得视授予官僚——官职承包人或租税承包人——的剥削自由度而定。就此而言，资本家不见得会像政治支配者一样，有意于维持人民长期负担租税的能力。针对这点，支配者则须制定规则以保障自己的地位。
准此，包税或租税转让的形态即有甚多变化，承包者之有意尽量榨取被支配者的纳税能力、支配者则有意维持他们长期纳税的能力，何者占上风得视支配者与承包者之间的权力关系而定。例如在埃及的托勒密王朝（Ptolematic），包税制度的性质即明显取决于上述动机之合作或制衡的作用上：收益的不稳定性被排除，预算编制之可能，防止人民受到不合经济的剥削以确保他们付税的能力，以及国家在最大可能之获得的目的上对承包者之收益的控制。托勒密王朝的包税者跟希腊、罗马的一样，都是私人资本家，然而托勒密王朝的租税征收却是官僚制地执行、且由国家控制。承包者的利润存在于，征取到的租税额有可能超过他所缴交的承包额——这个承包额实际上也就是君主的最低收入；然而承包者也得冒着征得的租税低于自己承包额的风险。
将官职纯经济地视为官僚私人的营利源泉，也会导致直接的买卖官职，尤其是当支配者迫于战争或债务压力，以致除了经常性的收入外，还迫切需要货币资本时。成为一种正规制度的官职买卖尤其见之于近代国家，例如教皇国以及法国、英国；买卖的官职不只限于冗散闲官，有时也包括非常重要的职位（例如军官的任命），此一现象一直到十九世纪还有。这种关系下的经济意义，依个别情况而有所变化，有时官职购买金的全部或一部分会带有职务忠诚保证金的性质，不过并没有形成通则。
不管以什么方法将原属支配者的用益权、贡租与赋役转让给官僚自己来利用，都意味着放弃典型的官僚制组织。在此情况下的官僚对其职位即有占有权。当官僚的职务义务及报酬与下述关系交织在一起时，职位占有权的程度即有更进一步的发展：亦即，官僚并不将任何从（君主委托给他的）目的物所得收入交给君主，而只为个人之目的来利用这些目的物，至于他对君主的义务则代之以个人性质的、军事性、政治性或教会性的服务。
我们称所有下列的情形为“俸禄”（Pfründe）与“俸禄的”官职组织（präbendale Amtsorganisation）：将来自财货的固定收入，包括土地与其他等等基本上为经济用益权的收入，赐给官吏终身享用，以酬谢其履行（不管是真实的还是虚拟的）官职义务，这些财货被君主永远地赐予官吏以提供他们经济的保障。从这样的一种组织向俸给官僚制的发展是相当不稳定的。在古代与中古、甚至近代，对教士生活的经济保障经常是采取“俸禄式的”。不过，同样的形式亦见之于其他领域的官职，以及几乎所有的时代。在中国的礼制下，由于所有官职皆具有“俸禄”的性质，使得服丧的官员必须辞去其职位，因为礼制规定：在为父亲或其他家中权威者服丧期间，必须节制对财产的享用（原先此一规定是为了避免逝去之家长的怨怒，因为那些财产原本是他的）——而官职在俸禄的观念下，被视为纯然是个收入的来源。
不只经济权利、甚至连（政治）支配权都授予官僚来行使、而且附有个人对支配者的服务必须有所回报的约定时，离开纯粹俸给官僚制就更为遥远。授予官僚的这些特权之性质差异甚大：例如，在政治官僚的场合，这些特权有可能较倾向庄园领主的性质，也可能较倾向官职的性质。两种个案中，尤其是官职性质的情况下，官僚制组织的固有特质即完全被摧毁，而步入“封建制的”支配组织的领域。
以实物给付与实物用益的方式作为对官僚的给付，都不免会使得官僚制的机制松弛，尤其是层级制的隶属关系——这是近代官吏纪律中，发展最为严格的。类似近代西欧契约制官僚之精确的行政，只有在（精力过人的领导下）官僚对支配者的服从是绝对且纯个人性的情况下才能达成，换言之，利用奴隶来管理行政，或将行政人员视为奴隶。
古代世界自然经济的状况下，埃及的官僚乃法老王的奴隶（如果不是法律上的，至少也是事实上的）；罗马的大农场经营者也偏好使用奴隶经手钱财事务，因为必要时可以用拷打来对付他们。在中国，作为惩戒手段的笞刑也曾流行一时，以达到同样效果。然而，要持续不断地采取此种直接强制手段，其可能性微乎其微。经验告诉我们，想要达成并维持官僚制机构的严格机械化，比较上最佳的手段还是提供一份有保障的薪俸，以及不受偶然与任意独断等因素所左右的升迁机会。严格的纪律与控制，然而同时也顾及官僚的荣誉感，身份团体的特权感以及舆论批评等等也有助于达成此一目标。在此条件下，官僚制机构的运转，比起将所有执事人员在法律上奴隶化的作法，要来得更精确。官僚具有强烈的身份意识，不但不妨碍其抛弃自己所有意志以服从于其上级，而且（例如对军官而言）还可对此种服从发挥一种维持其自尊的补偿作用。官职之纯然“切事化”的性格，以及同僚私人领域与其职务活动分离的原则，有助于将官僚嵌入一个有纪律之机制的运作条件中。
准此，尽管货币经济的成熟发展并非官僚化之不可或缺的先决条件，就一个特殊而持续性的结构而言，官僚制仍须结合于一个前提——维持其运作的经常性收入。如果无法从私人的利润中得到这种收入来维持（例如近代企业的官僚制组织），或是固定的地租收入（例如庄园制），那么就必须有一个稳固的租税制度来维系官僚制的持续运作。而只有完全成熟的货币经济才能为此种租税制度提供一个稳固的基础，其理由则毋庸赘言。因此，具有成熟货币经济的城市共同体，其行政官僚化的程度，往往比当时的大领域国家要来得发达。然而，一旦这些国家设法发展出一个完备的租税制度，其官僚制的发展，比起城市国家就要远为广泛得多，因为城市国家的规模只要还局限在一个较小的范围，其最符合需要的取向大概就是个金权政治与合议制的望族行政。
2. 行政事务之量的扩展
行政的官僚化一向就意味着行政事务之某种程度的扩展，首先是量的扩展。在政治的领域里，大国家与大政党可说是典型的官僚化的样本。
这并不是说：所有历史上的（真正的）大国家都有官僚制的行政。首先，一个大国家的纯时间性的存续及其所孕育出来的统一性文化，并不一定得依附于一个官僚制结构。的确，有些国家（例如中国）的存在及其文化的统一性，是极度依赖其官僚制结构的。许多非洲的大国家（或类似的组织）之所以仅能存在一时，主要即因它们缺乏官僚结构。当卡罗琳王朝（Carolingian）[11]的行政组织崩坏时，帝国随之瓦解，尽管此一组织基本上仍是家产制、而非官僚制的。另一方面，伊斯兰教哈里发（Caliph）[12]国家及其亚洲地区的先驱者，曾存在一段相当长的时期，尽管其行政组织基本上是家产制与俸禄制的。神圣罗马帝国也一样，尽管它几乎完全没有官僚制。所有这些国家都曾展现出一种文化的统一性，其强度较之官僚制政体所创造出来的毫不逊色。反之，古罗马帝国虽然日趋官僚化，却仍难逃内部崩解的命运——更正确地说，正因为官僚化的过程才导致此一崩解，因为伴随着官僚化而来的国家负担之分配的方式，助长了自然经济的发展。
然而我们得注意，就其纯政治性的统一与强度而言，上述这些长期存在的国家的凝聚力基本上是不稳定或仅是名义上的，其性质是混合性的，且其政治行动力也持续衰退。它们相对上较强大的文化统合力，部分乃是基于教会组织，教会组织的统一性强，而且在中世纪时期逐渐带有官僚化的色彩；此外，也得益于其社会结构的广泛同质性。而这种同质性的社会结构反过来又是它们原先政治统一的影响与变形。政治统一与文化统一乃是文化之传统类型化的现象，且助长了不稳定的势力均衡状态。而且这两者也可构成一个非常坚强的基础，即使在缺乏政治上统一的情况下，仍可负担起像十字军东征这么大规模的一个扩张，它们的表现就像个“私人企业”一样。十字军的失败及其经常出现的、在政治上非理性的表现，也可归因于背后缺乏一个统一的、国家权力的存在。出现在中世纪的、集权的“近代”国家组织之萌芽，无疑经常是与官僚制机构的发展相结合的，其结局则为官僚制发展最为成熟的国家粉碎了上述的、基本上奠基于不稳定之势力均衡状态的混合物。
然而，古罗马帝国崩溃的原因之一，正是由于其军队与官吏结构的官僚化。因为此一官僚化只有在能有效地将公共负担分配下去的情况下才能成立，而这种分配负担的方式又不免会导致自然经济相对的扩大[13]。类似的个别因素总是不免会扮演个角色的。再者，我们也无法断定对外（扩张）及对内（文化上）之国家活动的“强度”，与官僚化有直接的关系。当然，我们可以说官僚化的程度与国家对外扩张之动力间，具有某种直接的关联性，是个“常态”，但并不能视此为必然。因为罗马帝国与大英帝国这两个最具扩张性的政治组织，在它们扩张最剧烈的时期，所依赖的官僚制基础反而是最有限的。英格兰的诺曼人国家在采邑封建层级制的基础上，加上一层严密的组织。此一国家的统一及动力，的确也是有赖于其王室会计制度（财政部，exchequer[14]）的官僚化。这个会计制度的官僚化，较之封建时期的其他政治组织而言，算是最先进的了。
此后英国之所以没有像欧陆国家一样往官僚化的途径迈进，反而停留在望族行政的形态，可以归因于——就像罗马共和时期的行政——（比较）缺乏大陆性格，以及某些独特的、不过今日却已不再存在的前提条件。例如其中之一就是它不像欧陆国家那么需要一支大规模的常备军，这些国家边境犬牙相错，却又具有像英国一样的扩张倾向，因此需要军队来防卫其国境。罗马的官僚化发展也是伴随着其从一个海岸国家转换为大陆国家的过程。至于其他方面，罗马政务官权力所具有的、严格的军事性格（这是其他民族所未曾有过的），以其技术的有效性、行政机能的精确性与连贯性，弥补了官僚制机器的缺乏，尤其是在城市以外的地区。整体行政的连贯性，则有地位独特的元老院来维持。我们且别忘了，罗马与英国之可以无需官僚制的一个前提条件乃是，对内之国家权力的功能范围被逐渐“缩小化”，而只局限于直接的“国家理由”（Staatsraison[15]）所绝对必要的范围内。
然而，近代初期欧陆诸国的国家权力，通常都集中在那些最大胆迈向行政官僚化之途的君主的手中。显而易见，大规模的近代国家在技术上是极端依赖官僚制之基础。国家愈大，愈是个强权，对官僚制的依存就愈是绝对。
美国政体的特色乃在于，至少就技术层面而言，其之尚未彻底官僚化。然而只要它与其他国家的摩擦日益增加、国内对行政之一致性的需求也日益迫切，此一特色就不得不逐渐为官僚制结构所取代。再者，美国国家结构之部分非官僚制化的形式，实质上也被那些实际支配政治的组织——亦即在擅长组织战与选战之专家（“职业政治家”）领导下的政党——之日渐严密的官僚制结构所平衡。所有真正的大政党——在德国特别是社会民主党，至于外国最大规模的则非美国之两个“历史的”政党（共和党与民主党）莫属——之日增的官僚制性格，为社会结构之官僚化过程中、纯粹数量之因素所发挥的杠杆作用，提供了最显著的例子。
3. 行政事务之质的变化
较之外延的、量的增长而言，行政事务之内含的、质的扩展是个更强的、促成官僚化的因素。只是官僚化的取向及其肇端，却有甚大差异。埃及可说是最古老的官僚制国家，因为它有全国性公共水利经济的技术性需要，因此从上而下创造出书记与官僚的机构。接着在很早以前，它又建立第二个业务运作机构，以进行巨大的、军事组织化的土木工程。在大部分情况下（如前所述），官僚化的肇端乃是由于权力政治所引发的、建立常备军的需要，以及随之而来的、财政的发展。不过在近代国家，由于文明之日渐复杂所引起的、对行政的需求，也促成官僚化的发展。
强权的对外扩张，特别是海外扩张，当然也有由望族所支配的国家（如罗马、英国、威尼斯）来进行的。然而行政的“集约化”，亦即尽可能将所有事务集中交由国家直营的机构来连贯性地处理，在大规模的望族支配国家里（特别是罗马与英国）——较之官僚制的国家——只有低度的发展，这点我们以后会再说明。当然，不管是在英国还是罗马，国家权力的结构对文化都有极为强烈的影响，但是这种影响极少是采取国家直接管理与控制的形式，从法律到教育皆如此。对文化日增的需求，反过来，是取决于国内最有影响力之阶层的财富的增加，虽然其程度各有不同。就此而言，日渐扩大的官僚化乃是、日益增加的消费性财货之支配利用，以及对形塑外在生活样式之日益洗练的技巧（此一技巧乃是伴随着上述之财富所提供的机会而来）的一个函数。这点反作用于一般的需求，从而强化了主观意识之认定不能没有一个组织的、共同经济的、地区间的、因此也就是官僚制，来供应种种的需求；这些需求在以前或者根本就不存在，或者是由各个地区、乃至私人经济自行提供。
纯粹政治性的因素里，一个习于治安绝对良好的社会、在各个生活领域日益扩大的、对秩序与保护（“警察”）的需求下，对官僚化的导向具有一种特殊持续的作用。从简单的缓和血族复仇（不管是宗教的、还是仲裁方式）——这些方式将个人之权利与安全的保障全然委诸同一氏族的成员（他们有发誓支持及为他复仇的义务）——到今天警察之被视为“上帝在世间的代理人”，可说是一脉相承的。
其他有助于导向官僚化的因素尚有各式各样的“社会福利”政策。近代国家之所以负担起此种任务，有时是因为利益团体的要求，有时则是国家为了权力政治的动机，或是意识形态的缘由。这些任务主要当然是由经济决定的。
最后，在（基本上为）技术性因素的层面，近代特有的交通手段也形成官僚化的先导者；部分是因为公路、水路、铁路与电信等等只能由公家来经营，部分原因则是共同经济的管理较符合技术之目的性的考虑。就此而言，近代交通手段在官僚化过程中所扮演的角色，经常有类于美索不达米亚的运河以及尼罗河的治理在古代近东的角色。另一方面，某种程度的交通手段之发展，也是实行官僚制行政的最重要先决条件之一，虽然并非唯一的。实际上，在几乎纯粹自然经济的基础上，如果没有尼罗河所提供的天然道路，埃及的官僚制中央集权绝不可能达到其所曾有过的程度。近代的波斯（伊朗）为了要促进官僚制集权，电信官僚尚负有（越过地方首长）向国王直接报告各省所发生事件的官方任务；此外，每人皆拥有以电信直接向国王请愿的权利。近代西方国家之所以能以今日所见的方式来管理，纯然是因为国家控制了电信网路、邮政与铁路。
这些交通手段本身则与地区间大量货物之流通的发展有密切关联，因此，大量货物之流通也是近代国家形成的因素之一。就我们所知，这个现象在过去并不一定存在。
4. 官僚制组织的技术优越性
官僚制组织之得以有所进展的决定性因素，永远是其（较之其他形式的组织）纯粹技术上的优越性。拿发展成熟的官僚制机构跟其他形态的组织来比较，其差别正如机器生产方式与非机器生产方式的差别一样。精准、迅速、明确、熟悉档案、持续、谨慎、统一、严格服从、防止摩擦以及物资与人员费用的节省，所有这些在严格的官僚制行政（尤其是一元式支配的情况）里达到最理想状态。比起任何合议制的、名誉职与兼职等等形态的管理，训练有素的官僚表现——就上述所列要求而言——都显得更优秀。而且在复杂的任务里，支薪的官僚做事不但更精确，（在最后结算时）较之形式上不支薪之名誉职人员的办事，往往还来得便宜。
名誉职的安排把行政工作弄得像个副业，也因为这样，名誉性的公职通常办事缓慢；由于较少束缚于规则与不定型，名誉性公职较不精确；由于较不依赖于上级，办事也较不一致及缺乏持续性；再者，名誉性公职之运用其僚属与书记的机构，其方式无疑要来得不经济。基于上述缘故，名誉性公职实际上反而是极昂贵的。特别是当我们考虑的不仅是公库的现金支出（官僚制行政较之望族行政，通常是会增加公库支出的），同时也考虑到被支配者由于时间的耽搁与办事不够精确所蒙受的经济损失时，即可了解这点。
名誉职的望族行政，只有在公共事务尚能以一“兼职”方式圆满处理的场合，才能长期存在。由于行政事务之质的复杂化，望族行政——今日即使是在英国——即面临其极限。此外，合议制的组织之行事，经常会导致摩擦与耽搁，而需要妥协各种利益与观点；这样的行政运作通常较不精确，也较独立于上级之控制，因此自然是较不一致，进行也较缓慢。普鲁士行政组织的所有优越之处，即为——将来也会是——官僚制（特别是一元化的）原则的优越之处。
今日，行政事务之必须精确地、一致地、持续地以及尽快地处理，主要是由于资本主义市场经济的要求。近代资本主义的各个企业，本身通常也就是无可匹敌的、严密官僚制组织的模范。这些企业的运作全然基于日增的精确性、稳定性与（尤其是）敏捷性。这点反过来又受到近代交通手段之特质——包括新闻报道——的制约。公共报道（包括经济与政治事务）速度之异乎寻常的加快，对于行政之（针对各种状况的）反应速度施加了持续且强烈的压力。而通常只有严密的官僚制组织，才能达到（对反应速度之要求的）最佳效果。对于某些最好是个案处理的事务，官僚制机构也可能——实际上也的确——会构成一定的障碍，不过我们目前尚不拟讨论此一问题。
究其实，官僚化提供了贯彻行政职务专业化（根据纯粹切事化的考量）之原则的最佳可能性；每个职员皆负有个别的任务，他们受过专业训练，而且从不断的实习中增加自己的专业知识。“切事化”地处理事务主要即意指，根据可以计算的规则、“不问对象是谁”地来处理事务。
“不问对象是谁”同时也是“市场”——而且一般而言，也是所有追求赤裸裸之经济利益——的格言。彻底的官僚制支配，意味着“身份荣誉”的齐平化。准此，如果市场自由的原则在此同时也不受限制，即意味着“阶级状况”的全面支配。官僚制支配的此一结果，之所以未能依各处官僚化的程度同步出现，乃因政治共同体满足其需求的原则之各有差异所致。不论如何，上述的第二个要素，亦即“可以计算的规则”，对近代官僚制而言，乃是最重要的。近代文化的特质，特别是其技术与经济基层构造的特质，正是对此一效果之“可计算性”（Berechenbarkeit）的要求。发展成熟的官僚制也是——就某一特定意义而言——在“无恨亦无爱”（sine ira ac studio）此一原则的支配下。官僚制发展愈是完美，就愈“非人性化”，换言之，亦即更成功地从职务处理中排除爱、憎等等一切纯个人的感情因素，以及无法计算的、非理性的感情因素。这点被资本主义评定为官僚制的美德。
近代文化愈是复杂与专业化，其外在支撑的装置就愈是要求无个人之偏颇的、严正“客观”的专家，以取代旧秩序下、容易受个人之同情、喜好、恩宠、感激等念头所打动的支配者。官僚制即为此一外在装置提供了最为完满的结合。具体而言，只有官僚制才为一个合理的法律——以“法令”为基础，经概念性体系化而形成的，一直到晚期罗马帝国时才首次以高度洗练的技术创造出来——之执行（裁判）提供了基础。中世纪时，罗马法的承续是与司法之官僚化并肩而行的：受过合理训练的专门人才取代了束缚于传统或非理性之前提的、旧式的裁判过程（法发现）。
基于严密形式之概念的、“理性的”法发现（Rechtsfindung），是对立于一种受神圣传统所束缚的法发现。在后者的情况下，当碰到传统无法清楚决定的案例时，即诉诸具体的“启示”（神谕、预言或神判——亦即“卡理斯玛的”判决），或者诉诸——此处我们只关心下列两种情况——（a）基于某种具体伦理的、或其他实践的价值判断所做的、非形式化的裁决，施密特（R. Schmidt）适切地称之为“卡地裁判”（Kadi-Justiz）[16]；（b）形式化的裁决，不过并非基于理性概念下的前提假设，而是援用“类推”以及具体“判例”之解释，此即“经验的裁判”（empirische Justiz）。
卡地裁判完全没有合理的“判决理由”（Urteilsgründe），纯粹类型的经验裁判不会提出任何我们可认为是合理的“判决理由”。卡地裁判之具体的价值判断的性格，可以发展成一种先知型的、与一切传统的决裂；至于经验的裁判，则可能精炼与理性化为一种“技术”。由于非官僚制的支配形态——我们别处会讨论——呈现出一种独特的、既严格束缚于传统、又带有支配者之专断与自由裁量的共存关系，因此经常是上述两种原则（即a与b项）的结合形态与过渡形态。即使是英国——如门德尔松（A. Mendelssohn-Bartholdy[17]）所言——的司法基层到今日仍相当广泛地采用“卡地裁判”，其程度殊难为欧陆国家所想象。德国陪审团的裁判——其判决也不附理由的——实际上经常也是以同样方式来运作，这已是众所皆知的。一般而言，我们必须提防，将“民主的”司法原则等同于“理性的”（意指形式理性）法发现这样的信念。事实恰好相反。英国与美国最高法院的裁判，一直到今日为止，在极大程度上仍然是经验的裁判，尤其是依据判例来裁判。在英国，所有想要理性地编纂法典的企图之所以失败，以及对罗马法的承续无法成功，乃是由于强大而统一的律师公会有效地阻挠了此一理性化的企图。这个律师公会是由望族阶层所垄断，高等法院的法官皆出自其间。他们将法学训练视为一种传授经验与高度技术的学徒式教育而牢握手中，并有效地阻挠任何会威胁到己身之社会与物质地位的、法律理性化的运动——此一运动始自教会法庭，大学亦曾参与。
习惯法之拥护者对抗罗马法与教会法的斗争，以及（一般而言）对抗教会权力的斗争，有相当程度是受经济因素影响的，易言之，即律师之规费利益，这点我们只要看英王干涉此一斗争的方式即可了然。不过这些律师从此一斗争之胜利所获得的权力地位，却受制于英国政治的中央集权化。日耳曼由于政治的缘故，缺乏一个像英国律师那样拥有社会力量的、望族的身份团体，因此也无法像英国律师那样，成为民族法之施行的担纲者，在学徒制教育的基础上将民族法提升至一种技术学的层面，并能对抗技术训练较优之罗马法法学家的入侵。罗马法并非因其实体法的存在而较适合于资本主义萌芽的各种条件——罗马法在欧陆的胜利并非取决于此。实际上，所有近代资本主义特有的法律制度，皆源自中世纪，而非罗马法。罗马法获胜的关键在其理性的形式，以及（尤其是）在技术上有必要将诉讼程序委诸经过合理训练——即在大学中受过罗马法训练——的专家。技术上之所以有此必要，乃因法律事件的日趋复杂，以及日趋理性化的经济对一种理性求证过程的要求，而非以具体的启示或巫术的保证来确认真相——这在世界各处都是最古老的求证方式。
此一情况当然是受到经济结构之改变的强烈影响。不过，此一因素在各处皆发生作用，包括英国，英国王权之所以引入理性的求证过程，主要也是为了商人。英国与德国实体法的发展之所以有别，主要并非由于此一经济的因素，正如前面所述，其缘故乃在于两国支配结构之固有法则性：英国为中央集权化的司法与望族支配，德国则虽有官僚化，却缺乏政治的中央集权。因此，英国虽然是近代第一个、也是最发达的资本主义国家，却保留了一套较不理性、也较少官僚化的司法。然而在英国，资本主义却能轻而易举地与此套司法合作无间，因为一直到近代为止，由于其审判制度与诉讼程序的性质，结果等于是普遍拒绝了经济上之弱势团体要求裁判的机会。此一事实，再加上土地转让手续所需要的漫长时间与巨额费用（这点关系到律师阶级的经济利益），对英国农业制度产生了深刻的影响，而有利于土地之集中化与固定化。
在共和制时期，罗马法本身即呈现一种独特的、揉合了理性与经验之成分、甚至还有卡地裁判之成分的形式。例如审判人的任命[18]，法务官的“事实诉权”（actiones in factum，最初显然是“根据个别案件”而宣示的[19]，都带有卡地裁判的成分。早期所谓的“预防法学”（Kautelarjurisprudenz）[20]以及由此衍生出来的、甚至包括一部分帝制时期古典法学者的解释[21]，则带有“经验的”性格。法律思维方式之朝向理性化发展的转折点，最初乃来自诉讼指示——基于法务官所宣示的、结合于法律概念的“程序”（Formel）——之技术性质[22]。（今天，在提出事实之原则的支配下，事实的陈述成为决定性的，而且不管基于何种法律观点，都可使控诉显得有道理。在此情况下，罗马法以其最辉煌时期之技术文化所创造出来的、概念范围之强制性地、明确化与形式化的架构即不再存在）。诉讼程序里的技术因素，因此在理性法律之发展中扮演一个角色，至于国家的结构则仅只有间接的关系。不过，罗马法之理性化为一套可以科学地处理的概念体系，也只有在政治制度步入官僚化的时期，才达到完美的境界。罗马法之与任何东方及希腊文化所创造出来的法律体系截然有别，也正是由于此一理性化。
犹太法律学者对犹太法典（Talmud[23]）的解释，可说是经验裁判的一个典型，只能算是严格束缚于传统的“合理主义的”，而谈不上理性。从传统解放的、纯粹的卡地裁判可见之于所有效法下列模式的先知格言：“法书上如是说……可是我告诉你们。”卡地（或其他同类型的法官）的宗教本质愈是被强调，在不为神圣传统所束缚的领域内，对个别案件的裁决就愈能自由发挥——换言之，就愈少为规则所束缚。例如，在法国占领突尼西亚（Tunisia）一个世纪之后，仍然存在着一个极为显著的、对资本主义发展的障碍，此即宗教法庭（Chara）对土地所有权问题的裁决——从欧洲人的角度来看——完全是“自由裁量的”。我们将在其他章节讨论这些早期的司法类型在支配结构中的社会学的基础。
当然，“切事化”与“专业化”并不一定就等于一般的、抽象的规范之支配。即使是近代的司法也并不就是如此。“法律无漏洞”的观念，众所周知，已受到激烈的攻击。法官最好就像个自动机器，从上面投入案件资料与费用，它就会从下面吐出判决、并机械式地从法条读出判决理由——这样的观念已被极力非难。此种非难或许是因为，司法的彻底官僚化正意味着近似上述类型的审判方式。准此，即使是在法发现的领域内，官僚制的法官在某些地方仍直接被立法者束缚于“个性化的”方式上。
因为，在行政活动原本的领域里，换言之，亦即不属于法创造（立法）与法发现（裁判）的、一切国家的活动，我们已习于要求个人领域之自由与支配。一般性的规范对行政官僚之积极与“创造性的”活动——绝不该被制约的——主要扮演了一个消极的角色、一种障碍。关于这个论题的意义，此处可以暂时搁下不论。决定性的关键仍在于：这个拥有“自由”创造力的行政（以及或者是司法裁判），并不会形成一个受个人之喜好与评价所操纵的、自由、恣意的行动与自由裁量的王国，就如我们可见之于前官僚制的各种类型的行政状况一样。理性地追求与献身于“切事化”的目标，以及接受此一目标的支配，永远是官僚行动的准则。官僚之接受近代特有的、严格“切事化”的“国家理性”（raison d'état）观念——视之为其在国家行政领域内之行为的最高与最根本的准则——的“创造性”的自由裁量，之所以被视为最神圣，正是由于上述这样的观点。当然，官僚制为了维持其自身在国内的权力（以及通过国家而与他国相对应）所具备的正确的本能，是与上述抽象的、“切事化的”观念之神圣化，融合无间的。在大多数的情况下，由于官僚制自身对权力的关怀，才会赋予上述略嫌模糊的理想一个具体可资利用的内涵；碰到尚有疑义的场合，永远是以这种权力的关怀作为取舍的依据。此处我们无法再详论。对我们而言，唯一的关键乃在于，纯正的官僚制行政之任何行动的背后、原则上都会有一套可以理性争论的“理由”体系——换言之，或者是在某种规范之下的前提条件，或者是对目的与手段的一种考量。
就此而言，对“民主”潮流——此一潮流意味着尽可能的缩小“支配”——的态度必然是含混不清的。“权利平等”以及法律保障以防止统治者恣意而行，这些要求都得落实到一个形式的与理性的“客观性”的行政，而排斥以往家产制支配下、以恩惠为依归的个人的自由裁量。然而，一旦在某些个别的问题上，群众受到某种“精神”——且别提其他的冲动——的驱使，针对具体的问题与具体的人提出实质“公道”的要求，即不可避免地会与官僚行政之形式主义、束缚于规则及冷酷的“就事论事”发生冲突。感性在此不得不拒斥理性的要求。
无产者大众从这种基于“资产阶级”之利益而来的、形式的“权利平等”及“可计算的”司法与行政中，尤其是一无所获。在他们看来，法律与行政自然是该为均平他们与有产者阶级之间的、经济及社会生活的机会而服务的。然而，法律与行政只有在具有一种非形式的、基于实质内容之“伦理的”（“卡地裁判”）性格时，才能执行此种任务。不管哪种类型的“群众审判”（通常不管理性的“理由”与“规范”），乃至于所谓“舆论”（亦即在大民主制的条件下，源自非理性之“感情”的共同体行为，通常都是由政党领袖或新闻界一手导演与操纵的）对行政的强烈影响，都不免会妨碍司法与行政的合理运行，其程度之强烈（有时则更甚），正如以往在“绝对”君主指导下的“王室裁判”（Kabinettsjustiz）。
5. 行政手段的集中
官僚制结构的发展，通常是伴随着物质经营手段之集中于支配者手中而进行的。此种现象，最熟悉且最典型的例子可见之于私人的、资本主义大企业的发展。资本主义大企业的基本特质，亦于此一过程中突显无遗。同样的过程亦可见诸公家组织。
在官僚指挥下的（埃及）法老的军队、罗马共和晚期与帝制时期的军队，以及（尤其是）近代军事国家的军队，其特色在于一切的装备与给养皆来自支配者的仓库。这点恰与农业部落的人民军、古代城市的市民军、中世纪初期城市的民兵以及所有的封建军队形成对比：后者通常是由有从军义务者自行武装与自备给养的。现代的战争是个机械的战争，这使得装备与给养的集中化成为技术上必要的条件，就像在机械支配下的工业促成了经营手段（生产与管理）的集中化。然而，在历史上由支配者装备及给养的官僚制军队之所以出现，主要是因为社会与经济的发展、导致经济上有自行武装能力的市民层（绝对或相对的）减少，以致其数目不足以提供（就国家所需要而言）必要的兵力。大规模的领土国家为了维持其治安以及进行远距离（特别是海外）的战争，都必须要有一支职业常备军，而只有官僚制的结构，才能适合这样的一支军队。再者，特殊的军事纪律与技术的训练——至少就近代的水准而言——通常也只有在官僚制的军队中，才能完整地实施。
在历史上，军队的官僚化不管哪儿都是伴随着兵役从有产者肩上转移到无产者的过程而出现的（在此之前，服兵役一向是有产者的一种荣誉的特权）。例如，共和制晚期及帝制时期罗马将军的军队里，以及一直到十九世纪为止的近代军队里，都有本国的无产者负担兵役；兵役负担也可能转移到非本国人的无产者肩上，各个时代皆有的雇佣兵即为一例。此一转变过程基本上是与物质及精神文化的提升并肩而行的；随着人口密度的增加，以及由此而来的、经济活动之密集度与紧张性的日增，营利阶层愈来愈“无余暇”为战争目的服务。告别激烈的意识形态昂扬的时期，拥有精致文化生活——特别是都市——的有产阶级，一般而言愈不适合（同时也没兴趣）从事普通士兵的粗野的军事活动。在其他条件相同的情况下，乡村的有产阶级似乎较适合（也比较有意愿）成为一个职业军官。存在于都市与乡村有产阶级间的此一差异，只有当战争的经营日益机械化、而要求领导人才皆具有“技师”的资格时，才可能泯除。
战争经营之官僚化，也可以像任何其他产业一样，以私人资本主义的形态来进行。实际上，佣兵——尤其是一直到十九世纪初期为止西方世界的佣兵——通常都是以私人资本主义的方式来招募及管理的。三十年战争时（1618—1648），布兰登堡的士兵基本上还是其职业之物质手段——武器、马匹与服装——的所有者。虽然国家的确已经以商人“承包”的方式提供这些物资。稍后，在普鲁士的常备军里，队长则为战争之物质手段的所有者，一直要到蒂尔西特（Tilsit）和约后[24]，战争的经营手段才完全集中到国家的手中。也只有在这以后，士兵才普遍有规格化的制服。在此之前，除了某些个别的部队会有国王“颁赐”的制服外（1620年首次颁给禁卫军，腓特烈二世亦有同样措施[25]），士兵的服装主要是由联队长自行决定的。
像“联队”（Regiment）、“大队”（Bataillon）这样的名词，在十八世纪时的概念是大不同于今日的。只有“大队”是个战术单位（今日两者皆为战术单位），至于“联队”则是由联队长以“企业者”的身份所创造出来的一个经济的经营单位。“半官方的”海战企业（例如热那亚的Maone[26]）以及军队的招募，可说是具备显著官僚制结构的、最早的私人资本主义的“大企业”。就此而言，这个企业的“国营化”倒是可从铁路的国营化——铁路从一开始就是由国家控制的——找到其近代的、相似的例子。
其他领域的行政官僚化，跟军队组织一样，也是伴随着经营手段的集中化。以往总督与太守的行政，就像官职承包者、买官者以及（尤其是）封建家臣的行政一样，物质的经营手段是完全分散的。各地区的需求、包括军队以及下层官僚的费用，通常都由当地的收入来支付，有剩余时才上缴中央。受封的官吏完全以自己财源来支付行政。相反的，官僚制国家将所有行政费用都编入预算，并提供下级机构所需的、经常的经营手段（经常费），这些经费的使用也受到国家的节制。对于行政的“经济性”而言，这种方式的意义，正如大规模集中化的资本主义经营一样。
在科学研究与教育的领域里，大学之常设“研究所”——吉森大学（Giessen）的利比希（Liebig）实验室可说是此种大经营的最早例子[27]——的官僚化，同样也是一个对物质之经营手段的需求日渐增加的函数。在官僚制下，国家将特权（亦即物质之经营手段的集中）交给研究或教学机构的一个领导人，以此，研究者与教员遂与其“生产工具”分离，就像资本主义经营里，劳动者与其生产工具分离一样。
尽管拥有无可置疑的技术优越性，官僚制不管在哪儿都还是个较晚起的现象。主要是因为有许多障碍，而只有在某些特定的社会与政治的条件下，这些障碍才会消失。
6. 社会差异的齐平化
官僚制组织之取得支配权力，通常是基于经济与社会差异之（至少）相对的齐平化；这种齐平化的重要性在于：经济与社会的差异，就行政功能之担当而言，是有其意义的。
官僚制乃是近代大众民主制（Massendemokratie）之必然的伴随物，而与小单位同质性团体之民主制自治行政截然有别。之所以如此，乃是由于官僚制特有的原则：基于抽象规则的支配权行使。而支配权的行使之必须基于抽象的规则，乃是因为对“权利平等”（不管是就人或职务而论）的要求——换言之，即对“特权”的憎恶，以及原则上反对以“个案处理”的方式来办事。此一（遵守抽象规则的）原则同样也来自官僚制之得以成立的社会前提条件。任何一个庞大社会团体之非官僚制行政，都以某种方式奠基于下述事实：此即，既存之社会的、物质的、或荣誉性的特权与位阶，都结合于行政机能与行政义务。这点通常即意味着：将（每种行政活动都会赋予其担纲者的）地位，直接或间接地作经济性或“社会性”的利用，乃是对其承担行政职务的一种报偿。
准此，在国家行政范围内的官僚化与民主化，通常也意味着国库现金支出的增加，虽然一般而言，官僚制行政本质上要比其他形态的行政来得更“经济”。东普鲁士地区一直到最近为止，几乎所有的地方行政与司法初审权都委托给当地的领主，（至少）从国库立场看来，这是履行行政需要的、最省钱的办法。英国治安长官（Justice of Peace）的行政也一样[28]。
大众民主制将行政之封建的、家产制的以及——至少是企图——金权政治的特权一扫而空，因此也不得不以支薪的职业劳动者来取代相沿成习的、兼职性的望族行政。不仅国家的组织如此。民主制的大众政党，其党组织之所以完全摆脱传统的、基于个人关系与个人威望的望族支配，绝非偶然。这种奠基于个人的结构仍存在于许多旧的保守主义与自由主义的政党，然而民主制的大众政党却是个在党官、专业性的党书记与工会书记等领导下的官僚制组织。这样的政党可见之于德国的社会民主党、农民运动；英国最早则可见之于自1870年以来，从伯明翰（Birmingham）一地发展开来的、葛莱斯顿（W.E. Gladstone）[29]与张伯伦（J. Chamberlain）[30]的小组民主制（Caucusdemokratie）[31]以及杰克逊（A. Jackson）[32]以后的美国的两大政党。然而在法国，想在选举制的基础上——此一方式必然会迫使政党组织严密化——组织一个纪律严明的政党的企图，皆告失败。主要成因乃在于，地方望族阶层对政党官僚化的抗拒。若非他们的抗拒，政党组织的严密化势必导致官僚化的现象，而此一官僚化现象势必席卷全国、并瓦解望族的影响力。单只基于票数计算的、任何简单的选举技术的进步，例如比例代表制，都意味着一个严密的、超地方性的政党官僚组织的出现，随之而来的则为日渐增强的、政党官僚制与纪律的支配力，以及地方望族阶层的被排除——至少就大国而言是如此。
就法国、北美与今日的英国而言，国家行政本身的官僚化，显然是伴随着民主制的发展而来的。当然，我们得留意，“民主化”一词极易被误解。在一个较大的团体中，所谓的“人民”（Demos）——亦即无组织的群众——从来就未曾“支配”过，毋宁说是被支配的。有所改变的仅只是行政领袖的选拔方式，以及“人民”——正确地说应该是他们之中的一群人——可以借着“舆论”、对行政活动的内容与方向发挥影响力。在此意义上的“民主化”，并不一定就意味着被支配者得以扩大对行政事务的积极参与，这也许是民主化的结果，但并不一定皆如此。
在此我们必须清楚地提醒读者，源自被支配者之对“权利平等”之要求而来的、民主制的政治观念，尚包含有下述诸要求：（a）防止官僚发展为一个封闭性的“官僚身份团体”，以使官职可对所有人开放。（b）尽可能缩小官僚的支配权力，以便（在可行范围内）尽量扩大“舆论”的影响力。准此，只要有可能，政治民主制即会尽量以选举、罢免等方式缩短官职的任期，并设法消除对候选人专门资格的限制。只是如此一来，民主制又不免会与官僚制的趋势产生冲突，而官僚化的现象却正是民主制对望族支配斗争的结果。因此，如果我们所理解的“民主化”一词，仅意指尽量缩小“职业官僚”的支配权力，以确保“人民”——实际上乃是各个“人民”政党的领袖——之最大可能的“直接”支配，那么，这个名词在此（官僚制成立的）问题上是不适用的。决定性的关键尤其在于面对官僚制组织之支配团体的、被支配团体的齐平化。在此情况下，支配团体——不管是事实还是形式上——都可能拥有完全专制的地位。
在俄国，由于“品位制度”（Mjestnitschestwo）的实施所导致的、旧领主贵族地位之崩溃[33]，以及其所导致的、旧贵族与官职贵族的融合，乃是官僚制发展过程中特有的过渡现象。在中国，根据通过的科考次数来决定位阶与官职资格，也有类似的意义，只是（至少在理论上）比俄国推行得更彻底。在法国，大革命以及（更决定性的）拿破仑的统治，使得官僚制据有绝对的优势。在天主教会，首先是封建势力、接着是一切独立的地方势力都被铲除。此一过程始于格列高利七世（Gregory Ⅶ）[34]，经特伦特大公会议与梵蒂冈大公会议[35]，而在庇护十世时（Pius Ⅹ）告一段落[36]。这些地方势力就这样被转化为纯粹执行罗马教廷权威的公务员，而形式上原本完全居于从属性的助理司祭（Kaplàn），在此过程中不断扩大其实际影响力（此一过程基本上乃根植于天主教会之政治性党派组织）[37]。这个过程因此也意味着官僚制的进展，以及“消极的”民主化——亦即被支配者之齐平化——的过程。自备武装的望族军队之为官僚制军队所取代，以及封建国家或望族的共和制之为绝对集权的军事王权所取代，也同样意味着“消极的”民主化过程。即使是埃及的国家发展，尽管有许多特殊的地方，原则上亦如此。罗马帝制时期，各省份行政的官僚化（例如在税收的领域），是与排除（在共和制时代拥有绝大势力的）资本家阶级的金权政治并肩而行的，古代的资本主义也因此宣告终结。
在此一“民主化”发展过程中，显然都会有某种经济因素的介入。我们经常可在此一发展的基部上发现一个新的、经济性制约的阶级产生，不管此一阶级的性格是金权的、小市民的、抑或是无产阶级的；这个阶级会求助于一个政治势力（当然也可能唤起一个新的政治势力、或使某个旧势力复苏）——不管此一势力是正当性的、抑或是恺撒型的——以获取经济或社会的利益。另一方面，此一过程也有可能（历史上亦有其实例）是“由上面”所主导的，主导者带有纯粹政治的性质，由政治——特别是外交——情势汲取利益。此一领导人利用经济与社会的对立，以及阶级的利害关系，纯粹只为获得一己之权力，为此目的而打破对立的阶级间——经常是不稳定——的均衡状态，将其潜在的利害冲突转化为斗争。这个现象不太容易用一般性的陈述来涵盖。
受经济影响力所驱动的此一过程，其程度与方向变化多端，政治权力关系介入影响的方式亦如此。在古希腊，朝向训练有素的重装步兵战斗编制的转化，以及稍后在雅典海军重要性的增加，为担负起军事责任的阶层之掌握政治权力，奠定下基础。然而在罗马，同样的发展对官职贵族之望族支配的冲击，只不过是表面上且暂时性的。最后，近代的国民军队，虽然的确也经常是用来瓦解望族势力的一个手段，本身却绝对谈不上是个促成积极民主化的杠杆，宁说还只是个消极民主化的工具。值得注意的是，导致此一差异的一个因素乃在于，近代的军队得依赖官僚制来提供其所需，而古代的市民军队则在经济上立足于自行武装的基础上。
官僚制构造的拓展，乃基于其“技术的”优越性。结果正如同在“技艺”的领域一样，我们发现只要是原有的结构形态能（以自己的方式）发展出高度的技术并能在功能上特别圆满地适应当下需求之处，官僚制构造的拓展即显得最为缓慢。英国的望族行政即为一例，英国因此也是所有国家中最迟屈服于官僚化的，甚至可以说，一直到现在也只有部分是如此。这跟某些已（投入大量固定资本而）有高度发展的瓦斯照明系统与蒸汽火车路线的地区，对电气化的发展所造成的障碍、要比全新开发的地区来得更为强烈的情况，是一样的。
四、官僚制机构的永续性
官僚制一旦确立，即为社会组织中最难摧毁的一种。官僚制乃是将“共同体行动”（Gemeinschaftshandeln）转化为理性且秩序井然的“结合体行动”（Gesellschaftshandeln）的特殊手段。以此，作为支配关系之“理性组织化”（Vergesellschaftung）的工具，对于控制官僚制机构的人而言，官僚制一直都是种无可匹敌的权力手段。在同样的情况里，有计划组织与指导的行动（“结合体行动”）要优于任何类型的、与其相对抗的“群众行动”（Massenhandeln）或“共同体行动”。只要行政管理已彻底官僚化之处，支配关系的形态实际上即无从摧毁。
个别的官僚是无法脱离其所属的机构的。职业官僚之整个经济生活与意识的存在，牢系于其职务活动，这点恰与“望族”之将行政工作视为一种名誉职与兼差形成对比。在大多数情况里，职业官僚只不过是个不断运转的机构中的小齿轮，遵照指示循一条（基本上已经）固定的道路前进；他被赋予特定的职责，然而此一机构的运转与否，通常皆取决于最高首脑，而与其无关。归根究底，各个官僚事实上乃被嵌入涉及所有官僚的一种共同利害的关系中——亦即此一机构能否继续存在，能否继续行使组织化的支配。另一方面，官僚制机构一旦成立，被支配者即不可能废除或代之以他物，因为此一机构乃是奠基于专门训练、功能专业化、以坚定的态度熟练地应付单一却又有条理地综合起来的职务上。如果此一机构停止运转，或其运转受到外力阻挠，混乱即不可避免，从被支配者中临时找来的代用人员是难以掌握此一混乱局面的。这点不管是对公共行政领域、或私人经济管理而言，都同样正确。大的物质生活命运已日益仰赖私人资本主义之日渐强化的官僚组织之持续且正确的运转，想要排除此种组织的想法，愈来愈只不过是个幻想。
公共与私人经营的一切秩序都日益仰赖“档案”与官僚纪律——也就是在其惯常的活动范围内恪守上下服从的态度。不管档案在实际上有多重要，终究没有官僚“纪律”那么具有决定性。想要借着摧毁公共档案、一举瓦解“既得权利”的基础与“支配”，这种巴枯宁（Bakunin）主义者的天真想法[38]，忽视了人类遵守熟悉的规范与行政规则的态度，即使是没有档案也照旧存在的事实。所有被击破或解体的部队之重建，以及所有被革命、恐慌或其他灾难所摧毁的行政秩序之重整，都得有效地诉诸上述这种被制约的态度——同时存在于官僚与被支配者身上、长期培养出来的、对原有秩序的服从。如果此一诉求成功，被干扰的机构即会再度“上档启动”。
官僚制机构一旦成立之后，其客观上的不可或缺性与其特有的“非人格性”（Unpersönlichkeit）是相互结合的，这点也意味着此一机制——恰与奠基于个人恭顺（Pietät）之上的封建秩序形成对比——极容易变更效劳的对象，只要那个人能取得控制权。理性组织的官僚系统，即使是在被敌军占领的地区，仍持续运转，唯一要做的事只是更换其最高长官。之所以如此，乃是因为其运转与否关乎所有人——甚至包括敌军——的重大利害关系。俾斯麦（Bismarck）在长久掌权期间，已铲除掉所有较具独立性格的政治家，而将其与阁僚的关系转变为一种无条件的、官僚制的从属关系；然而令他惊讶的是，在他退休之后，这些阁僚既不在意、也不泄气，仍然坚守自己职务，整件事就只是官僚机构中某个人物取代了另一个人物，一点也不像离开的人实际上乃是个天才型的支配者、整个官僚机构的创始人。法国自拿破仑第一帝政以来，已更换过许多支配者，然而其权力机构本质上并没有改变。
这样的一种“机器”（Apparat），使得“革命”——意指以暴力方式创造出全新的支配组织——愈来愈不可能，因为在技术上，此一机器控制了现代的交通工具（电信等等），另一方面也因为此一机器的内部结构已日益彻底地理性化。在此过程中，“革命”已为“政变”（coupsd'état）所取代——法国仍可视为范本，因为那儿所有成功的变革都带有政变的性质。
五、官僚化的经济与社会的影响
社会结构、特别是政治结构的官僚制组织，通常（实际上也的确）有其广泛的经济影响。问题是怎么样的一种影响。当然，不管在任何个别情况下，影响总是视经济及社会权力的分配——特别是官僚机构所盘踞的领域——而定。因此，影响的问题乃取决于掌握官僚制机构的势力所指示的方向。其结果经常是一种隐秘的金权政治的权力分配。
在英国，特别是在美国，官僚制政党组织的背后通常都是政党赞助人，他们资助这些政党，从而对这些政党发挥强大的影响力。英国的酿造业，以及德国所谓的“重工业”——汉撒同盟（Hansabund）及其选举资金[39]——即为这方面的显例。伴随着打破地方与封建诸特权而来的、政治与（尤其是）国家结构之官僚化与社会的齐平化，在近代通常有利于资本主义之利益，或者根本就是直接与资本主义利益携手实现的，近代专制君侯与资本主义利益间、大规模的历史性同盟即为一例。一般而言，法律的齐平化与望族所支配的强固地方组织的瓦解，通常是有利于资本主义活动领域之扩张的。
然而，另一方面，官僚化也有其他的影响，此即确保小市民利益所在的传统的“生计”，甚至采取国家社会主义的路线，从而限制了商人利得的机会。这在历史上已出现过几次，极具重要性，特别是发生在西洋古代的[40]。我们未来的发展或许亦可如此预期。
法老时代的埃及、希腊以及罗马时代的政治组织，至少在原则上，极为类似；然而其发挥的作用却大为不同，官僚化的经济意义之所以显得极为分殊，乃是取决于其他因素所决定的方向。单只官僚制组织的存在此一事实，并不能清楚告诉我们其经济作用的具体方向为何，虽然的确是有某种经济作用存在。较之其社会的作用（至少就齐平化这点而言），确实是要不清楚得多。
即使在这一点上，我们也还得留意，如上所述的官僚制乃是一件精密的机器，可以供极端不同的利益——纯政治性的、纯经济性的以及其他任何种类的——所支配使用。因此，官僚制与民主化的携手并行，不管有多少典范存在，都不能太过夸大。在某些情况下，封建的支配阶层也会利用官僚制此一机器的。行政的官僚化被有意地与身份团体的形成结合起来，或者在既存的社会势力团体的压力下、与身份团体的形成纠缠在一起，此一可能性当然也存在，而且经常也成为事实，例如罗马的帝制时期以及近代专制国家的某些类型。公开地将官职保留给特定的身份团体是极常见的，实际上的保留官职则更是不胜枚举。
社会民主化（就其全体及其现代意义而言）——不管是实际上、或只是形式上的——对官僚化乃是特别有利的一个基础，但绝非唯一可能的。归根究底，官僚制仅只努力于齐平那些有碍其前进——就个别例子而言，即其企图占有的具体领域——的权力。我们必须牢记此一事实（对此我们已讨论过多次，而且还会不断再重复）：此即，如上所述的“民主制”正是与官僚制的“支配”相互敌对的，尽管（或许也正因为）此一民主制无可避免地——却也是非意图中的——促进了官僚化。在某些场合，民主制会带给官僚制组织极为显著的破坏与障碍。以此之故，在任何个别的历史案例里，我们都得仔细分析其间官僚化的特殊方向。
六、官僚制的权力
因此，在一个官僚制普遍发展的近代国家里，官僚制的权力是否即可日益扩张，仍是个问题。官僚制的组织在其支配者手中，就技术上而言，乃是最为进步的权力手段，然而我们无法仅凭此一事实来确定，这个官僚制的意见在其所属的社会结构里，究竟能有多少分量？官吏制度之日增的“不可或缺性”（已膨胀至数百万人），也不构成一个决定性的因素；就像无产阶级在经济上的不可或缺性，并不能决定其在社会与政治上的权力地位（虽然某些无产阶级运动的代言人抱持着相反的意见）[41]。如果“不可或缺性”真是具有决定意义，那么在一个奴隶劳动占绝对优势、而自由人（在此情况下）通常会视劳动为一卑贱须加以回避的经济体系里，“不可或缺”的奴隶显然就该拥有权力地位了。根据前述理由，官僚制的权力是否有所扩张，显然不是个能先验地决定的问题。
经济利益团体、不具官方身份的专家、乃至其他不具专家身份的代表，以议会制或其他职业身份代表制的方式加入地方、区域性乃至中央的决策机构，这些似乎都与官僚制权力的扩张直接有所冲突。到底有多少真确性？这个问题将在别章讨论。此处我们仅作一纯粹形式的、决疑式的论述。总之，此处只讨论下列问题：
一个发展成熟的官僚制，其权力经常极大，（在正常情况下）甚至可说是凌驾性的。政治的支配者在面对训练有素的官吏时，经常会发觉自己就像个面对着“专家”的“外行人”。不管此一官僚制必须为其服务的“支配者”，是个武装有“立法”“诉诸全民投票”以及撤换官吏等权力的“人民”；是个基于贵族制或“民主制”之原则选举出来、而配备有“不信任投票权”或实际决定权力的议会；是个基于法条或实际上互选产生的贵族合议制；是个全民投票选举的总统，抑或是个“专制”或“立宪”的世袭君主。
每个官僚制内的那些职业性消息灵通人士，都还会借着保密其知识与其意图的手法，进一步扩大原有的优势地位。官僚制行政通常倾向于排斥公开性，尽可能隐密其知识与行动，以逃避批判。普鲁士的教会当局最近正威胁要引用戒律来处分那些牧师，如果他们对教会的非议或忠告被第三者知道的话（不管以什么方式）；因为，教会的理由是，他们必须负起使得教会当局可能招致批评的“责任”。波斯君主的财政官员将编制预算的技术弄成一种秘传之术，甚至使用密码文字。普鲁士的官方统计资料，一般说来，只有那些不致危及掌握权力的官僚层之意图的资料，才可能公诸大众。
这种秘密化的倾向，在特定的行政领域内，乃源自其切事化（sachlich）的本质：易言之，只要是支配团体对外的权力利益——不管是私人经营里的经济上竞争者、抑或是具有潜在敌意的外国政治体——遭受威胁之处，经常即有秘密化的倾向。外交的经营如果要成功的话，只能在极为有限的程度里接受公众的监督。由于纯技术层面因素的重要性日增，军事行政当局对最重要的策略也不得不坚持守密。政党的经营也不例外，尽管政党大会与天主教教徒大会（Katholikentag）[42]不断夸示其公开性，而且随着政党组织之日益官僚化，秘密化的程度也会日益扩大。例如对外贸易政策，在德国就导致生产统计资料的保密。一个社会团体在采取对外战斗态势时，经常会强化其内部掌权者的地位。
只是，基于官僚层本身之纯粹权力利益所导致的秘密化，远超过其职务客观上所需的范围。“职务机密”此一概念，纯粹是官僚制的特殊发明，而且极少有其他的事物受到他们如此热切地拥护，之所以如此，乃是因为除了上述几个有限的特定领域外，他们这种保密的态度根本就无法以纯粹职务所需的理由来解释。在面对议会时，官僚制基于其权力本能，尽量阻挠议会任何想以自己的方式（例如通过所谓的“议会调查权”）从利害关系者取得专门知识的企图。官僚自然是希望能面对一个资讯贫乏——因此也无力量可言——的议会，只要这种无知能符合官僚本身的利益。
专制君主在面对官僚之优越专门知识时，也有同样的无力感，在某种意义上甚至比其他任何类型的政治元首都要感到无力。腓特烈大帝（Friedrich Ⅱ）所有关于“废止农奴制”的诏令，在具体实现之前即已纷纷出轨，因为官僚机构将这些诏令视为外行人的一时兴起之作，而不予理会。就此而言，一个立宪君主，只要能与被支配者中具有重要社会力量的团体达成协议，（通常）反而可以对行政的运作发挥较之专制君主更强大的影响力，因为他可以借着——至少是较为公开的——批评来管制官僚的运作，而专制君主则只能依赖其官僚提供资讯。旧制度下的俄国沙皇（1905年任命首相之前），很少能长期推行其官僚所不满意、或有违他们利益的事务。这些阁僚虽然直属于独裁君主（沙皇），却像——正如勒罗伊——伯琉（A. Leroy-Beaulieu）所正确指出的[43]——个波斯总督（Satrap）的集合体，彼此之间用尽一切阴谋斗争，以长篇累牍的“建言书”相互攻击。面对这样一个内阁，身为外行人的君主实在也无计可施。
任何向立宪制政府转变的过程，都必然会导致中央官僚的权力集中于一人之手。官僚系统被置于一元制支配的首长（首相）之下，一切事务在上达君主之前都必得先通过他。这就使得君主在大半情况里被置于官僚首长的监护下。威廉二世（Wilhelm Ⅱ）与俾斯麦的著名斗争即是为了反抗此一原则，不过他很快就被迫缩手[44]。在专门知识的支配下，君主只有通过与官僚首长的不断接触下，才能稳固维持其实际的影响力，而此种接触却又是在官僚制中央最高干部有计划的操纵下。
在此同时，立宪制却也使得官僚与支配者（君主）团结为一个利益共同体，以对抗议会中亟思获得权力的政党领袖。但也正因如此，支配者在对抗官僚时还是无力的，除非他能得到议会的支持。“帝国的巨头”——亦即普鲁士的部长与帝国最高官员——的背叛，使得君主在1918年11月陷入绝境[45]，其情况极为类似于1076年尚在封建国家阶段时，所发生的故事[46]。这当然只是个例外，因为整体而言，当时君主在对抗官僚制官员时的权力地位，要远比任何封建国家时期或“定型化”家产制国家时期的君主权力地位来得强大。这是因为永远有热衷于名位的候补者存在，君主很容易用他们来取代较具独立性的官员。在其他条件皆相若的情况下，只有经济上能独立的官员——亦即有产者阶层——才敢冒丧失职位的风险。从无产者之中拔擢官员可以扩大支配者的权力，这是从古到今都一样的。只有那些出身社会有力阶层的官员，例如在普鲁士被称为“运河法案叛逆者”的那些官员，才有可能实质且彻底地使君主无法贯彻其意志，这是因为君主必须虑及这些人乃是其自身地位的支柱[47]。
只有私人经济利害关系者的专门知识（在“经济”的领域里），才可能优于官僚的专门知识。这是因为对这些人而言，正确的专门知识乃是直接决定其经济存亡的关键所在。官方统计资料的错误，对犯此错误的官员并不会带来任何直接的经济后果，然而在一个资本主义企业里，计算错误所付出的代价可就是赔钱，或甚至整个企业的生存。再者，作为一种权力手段的“机密”，藏在企业家的簿子里比起藏在官方的档案里，可要来得安全。以此之故，在资本主义时代，官方对经济生活的影响被局限于极狭小的范围内；在此领域里，国家的施政经常是无前瞻性、无计划性可言，或者是在利害关系者之优越的专门知识下，被删除掉主要的环节。
七、理性的官僚制支配结构的发展阶段
由于特殊化的专门知识愈来愈成为官职保有者权力的基础，支配者从一开始所关心的就是，如何利用这些专家的特殊知识而又不危及自己的地位。随着行政业务之质的扩大，以及随之而来的专门知识之不可或缺，下述典型现象即会出现：支配者再也不满意于只是偶尔性的跟一些心腹——或者是由这些人所组成的、间歇性或有严重事故时召集的会议——商谈国事，而开始在身边设立一个常置的、合议性的备询与议决的团体，法国的Conseil d'Etat[48]、英国的Privy Council[49]、普鲁士的Generaldirektorium、Kabinett[50]、土耳其的Diwan[51]、中国的总理衙门与外务部[52]皆为此种性质的团体，“宫廷外顾问”（Räte von Haus aus）即为此一发展中典型的过渡现象[53]。
此种合议体的地位自然有甚多变化，得看它们是否发展成最高的行政机构、或是有一个（或多个）一元制支配的中央机构与其并存而定。再者，很多情况也得视其程度而定：当此种合议体发展成熟时，通常是在支配者主持下召开（实际上如此或仅是虚拟的），一切重要案件在负责的专家作完报告与补充报告后，其他成员提出赞同与否的理由，经全面讨论后作成决议，支配者再对此决议表示认可或否决。这种类型的合议体乃是典型的模式，通过此一模式，（已逐渐“外行化”的）支配者可以在利用专家的知识时、设法——这点常被忽视——闪避专家优越知识的支配。他让其他专家来制衡某个专家，通过如此繁复的程序让自己对事态有个全面性的了解，并且确保自己不致在某人的怂恿下作出恣意的决定。支配者通常主要是依赖直接呈递给他的书面意见——而非主持会议——以确保能发挥最大的影响力。普鲁士的腓特烈一世（Friedrich Wilhelm Ⅰ）对行政虽有强大的影响力，却几乎从未亲自主持其合议制组织的内阁会议，任何决定，或者直接批于奏折上，或者另发敕令，这些奏折与敕令在与内阁（从属性极强的）“仆人”相商后，即由内阁派遣猎骑兵（Feldjäger[54]）送达大臣手中。俄国、普鲁士以及其他国家的内阁，就这样发展成一种个人的堡垒，支配者可以利用它来逃避专家知识，以及行政之“即事化”的趋势。内阁以此成为官僚阶层憎恶的对象，就像政策失败时会招致被支配者的不信任一样。
根据合议制的原则，支配者乃更进一步企图把专家综合成一个集合体（合议制机关）。此一企图能否成功，很难作概括性的论断。不过，此一现象在许多不同类型的国家（从家产制、封建制到早期官僚制国家）皆相当普遍，更是君主绝对专制形成时期的典型特色。合议制的原则已被证实为达到行政之“即事性”的最为有效的教育手段之一。而且此一原则较可能接受拥有社会势力的私人，因此能在某种程度上将望族的权威、私人企业家的实际知识与职业官僚的专门知识结合起来。合议制机关乃是近代“官府”（Behörde）之概念——一种独立于个人之外的永续性组织——得以发展的最初制度之一。
当有关行政事务的专门知识只能来自长期实际的经验、且行政规范乃来自传统——而非规则——的情况下，长老会议——通常包括有教士、“政治元老”与望族——即为最佳的合议机构。这个机构刚开始时仅备支配者咨询之用，然而由于其——不像有所更替的支配者——为一永续性的组织，因此经常能篡取到实权。罗马的元老院[55]、威尼斯的委员会[56]，以及雅典的元老议院[57]（在其为群众领导者的支配取代之前[58]），都是这样的。不过，我们当然得把这些权力机构与目前所讨论的合议体明确区分开来，尽管两者之间有无数的过渡阶段。合议体乃是奠基于合理的职务专业化与专门知识的支配上。
此外，合议体也必须与顾问团体有所区分，这种（常见之于近代国家的）顾问团体的成员乃来自私人性的利害关系者阶层，其核心成员亦非来自官僚或卸任官僚。最后，这种合议体在社会学上也必须与见之于今日私人经济下、官僚制组织（合资公司）内的合议制统制机构——董事会（Aufsichtsrat）——有所区分，虽然这种董事会也常从无利害关系的圈子中聘请一些名人来担任董事——或者借重他们的专门知识，或仅只是利用他们作为一种看板及广告的手段。（在德国），这种董事会通常并非由拥有特殊专业知识的人才所组成，而是由具有重大经济利害关系者——特别是融资此一企业的银行——的代表所组成，这些人绝不会仅止于扮演提供咨询的角色。他们至少可以拥有某种控制力量，更经常是踞有实际支配的地位。这种统制机构可比拟（虽然不免有点扭曲）、家产制或封建制政体下、独立的大采邑与官职持有者，以及其他有力量的社会利益团体的会议。这种会议有时的确也会成为——为应付日渐繁忙的行政事务而成立的——“顾问会议”的前身，更经常是身份制团体（等级会议）的前身。
上述官僚制的合议制原则，通常会转用至各式各样的下级单位。在一个封闭性的地区里，特别是城市团体，合议制行政可说是望族支配的最初的一种形式，这点我们先前已经提过。最早是经由选举、稍后则经由（至少部分地）互选所产生出来的“参议会”——例如magistrate、decurione以及Schöffenkolleg的合议体[59]——来运作。这种合议体乃是“自治行政”组织基本上的构成要素，换言之，即在官僚制的国家机构的监督下，由地方上的利益关系者来处理行政事务。前面提到的威尼斯委员会以及罗马元老院（更是如此），则显示出——通常植根于地方性政治团体的——望族支配形式转用于庞大的海外帝国。在官僚制国家里，由于交通工具的发达、对行政的技术性要求日增（因为需要迅速且明确的决断），以及我们上面提到的、要求全面官僚化与一元制支配的种种因素具有压倒性的优势，合议制行政乃再度消失。此外，当支配者发现（就其本身利害而言），一个严密统一的行政领导、要远比周全彻底地商定决策更为重要时，合议制行政亦告终结；一旦议会制度开始发展以及（多半是同时出现的）外来的与公众的非难日增时，即会导致此一情况。
在这些近代的条件下，像法国那样彻底理性化的专业部长与地方首长的制度，即为驱逐旧形态提供了重大的契机；同时亦可能辅之以利益团体，通常是从经济上与社会上最有力量的阶层中选拔人才组成咨询委员会。这种方式的运用日益频繁，而且也可能会愈来愈正式。
最后的这个（咨询委员会的）发展——其目的在将利益团体的具体经验与由受过专业训练的官僚所负责的理性行政结合起来——无疑会愈来愈重要，而且会进一步强化官僚制的力量。众所皆知，俾斯麦是如何计划利用“国民经济会议”（Volkswirtschaftsrat）作为对抗帝国议会的一种手段，并指责反对此一计划的议会多数派——他可绝不会赋予这些人类似英国国会所拥有的调查权——为了议会本身的权力，而有意不让官僚变得“太聪明”。至于照这样发展下去，上述的利益团体在未来的行政里究竟会被赋予什么样的地位，这个问题此处无法评论。
在“客观的”法秩序与（此一法秩序所保障的）个人“主观的”权利之间，作一明确概念上的区分，得等到国家与法律大体已皆官僚化之后，才有可能。用来规制各个公家机构彼此之关系、及其与所属“子民”之关系的“公”法、与规制被支配者彼此之关系的“私”法之间，其概念上的区分亦同样得等到国家与法律的官僚化。这些区分的前提假设乃是，“国家”——作为支配者权利（Herrenrecht）之抽象担纲者与“法规范”之创造者——与所有个人之人格性的“权限”（Befugnis）之间，有一概念性的分别。这种概念形式与前官僚制时期——特别是家产制与封建制——的支配结构，本质上大相径庭。这些概念最早乃是在城市共同体的基础上被构想出来、且被具体实现。因为一旦城市的官职拥有者是通过定期的选举来任命时，个别的权力持有者——就算他拥有最高的支配权——即再也不能将支配权之“行使”、视为其“固有的权利”。然而，一直要等到官僚制将职务之执行全面非人格化，以及法律的理性体系化之后，公、私领域之区分才得以在原则上确立与贯彻。
八、教养与教育的“理性化”
这里我们不可能详细分析理性官僚化支配结构之进展所带来的、广泛且一般性的文化影响，因为此一支配结构的发展是如此纯粹且全然独立于其所控制的领域之外。官僚制支配结构的确有助于促进一种“理性主义”（Rationalismus）的生活方式，问题是理性主义此一概念可以包含太多的内容。通常我们只能说，任何支配结构的官僚化会极端强烈地促进理性的“切事性”以及“职业人”（Berufsmenschentum）与“专家”（Fachmenschentum）的发展。这种发展当然有诸多分歧，在此只能就其过程中一个重要的因素——亦即其对教育（Erziehung）与教养（Bildung）之本质的影响——略作提示。
欧陆的教育制度，特别是高等教育（包括大学、技术学院、商业学院、文科中学及其他中学），乃是极端受制于——根据近代官僚制所不可或缺之专业考试或专门训练而产生的——某种性质之“教养”的需求。
近代意义上的“专业考试”，不管是过去还是现在，亦可见之于官僚组织之外，例如目前的医生与律师等所谓的“自由”业，以及有行会组织的制造业。它也不见得就是官僚化过程中不可或缺的一环——法国、英国与美国的官僚制完全（或在相当显著的程度上）没有这种考试，而以在职训练及政党组织中的训练作为替代。“民主制”对这种专业考试持有一种矛盾的态度，正如它对所有官僚化的现象所持有的态度一样，虽然它也促进了官僚化的出现。因为这种考试制度意味着（或至少表面上意味着），从所有社会阶层中“选拔”适合的人才，从而取代了望族支配。然而，民主制也担心考试与教育文凭会制造出一种特权的“种姓”（Kaste），因此反对这种制度。最后，专业考试制度早已见之于前官僚制或半官僚制时期；实际上，其最早的历史发源地（通常）乃是俸禄式组织的支配结构。最初是对圣职俸禄——例如伊斯兰教东方与西洋中古——的期待，以后则有对世俗俸禄——特别是中国——的期待，俸禄成为人们勉力向学与接受考试的标准奖赏。然而这些考试只具有部分地、真正“专业的”性质。
只有近代完全成熟的官僚化，才促使理性的专业考试制度的持续发展。美国的文官制度改革运动逐渐导入专门训练与专业考试[60]。考试制度也从其（欧陆的）原始发祥地——德国——向其他国家推进。英国行政的日渐官僚化提高了专业考试的重要性。在中国，（取代旧有且本质全然不同之考试制度的）专业考试之所以出现，乃是为了要以近代官僚制取代原有的、半家产制的官僚制。资本主义的官僚化及其对受过专门训练之技术人员与事务人员的需求，使得此种专业考试普及世界各地。
此一发展更因（通过此种专业考试而获得的）教育文凭所拥有的社会威信，而得到强力的推动，特别是由于这种社会威信能转换为经济利益。以往的“系谱证明”（Ahnenprobe）[61]、“同等出身”（Ebenbu rtigkeit）[62]与“教会机构委员资格”（Stiftsfähigkeit）[63]等等用来维持贵族之社会势力与出任国家官职资格的证明文件，现在已为教育文凭所取代。大学、技术学院与商业学院文凭的发达，以及进一步要求在各个领域皆设立教育文凭，助长了办公室（Büro）与营业所（Kontor）内一个特权阶层的形成。此种文凭构成其持有者要求与望族通婚（在私人公司里，文凭也会导致其期望能拥有向老板女儿求婚的优先权）、要求加入“荣誉法典”的阶层、要求一份“配合其身份”的薪水（而非依其表现支薪）、要求稳固的升迁与退休保障，以及（尤其是）要求独占一切社会与经济之有利地位的基础。当我们听到各方传来要求课程的标准化与专业考试的呼声时，可别以为突然间来了阵“教育热”，其目的毋宁说是想要限制这些位子的供应量，并由持有教育文凭者独占这些位子。就此种独占而言，“考试”在今天已成为一种普遍的手段——这也是它之所以持续推展的缘故。由于取得教育文凭所需过程需要相当多的费用，而且在这段时期里无收入可言，这种努力过程也意味着才能（“卡理斯玛”）的受压抑与财富的占便宜，因为随着教育文凭之大量制造而来的，往往是（为获得文凭所付出的）“知性”花费的减少，而非增加。往日对骑士生活方式的要求（必须拥有采邑受封资格），目前则代之以其现代的残渣形态；在德国，必须加入授予文凭之大学的学生社团；在盎格鲁—撒克逊诸国，则有体育社团与俱乐部。
另一方面，通过建立规则化的惩戒手续以及排除“上司”对其属下官僚完全恣意性的处置，官僚制也不断努力想发展出一种“官职持有权”（Recht am Amt）：官僚的职位、正常的升迁管道及其退休后的生活皆有所保障。官僚制的此一要求受到被支配者——他们要求尽可能缩小支配权——“民主的”情绪的支持。抱持这种态度的人相信，支配者对其官僚之恣意处置权力的削弱，即为支配者权力本身的弱化。就此而言，不管是在私人营业所或公家机构，官僚制皆有助于一种特殊“身份制”——就像以前（尽管性质大不相同）的官职持有者一样——的发展。我们曾经指出，这种身份特质在官僚制为完成其特殊任务时，往往可作一种——就其本质而言也的确有助于——技术性的利用。
正是为了要对抗这种无可避免的“身份的”性格，“民主制”努力想以由选举产生的短任期官僚来取代任命制官僚，用人民投票罢免官僚来取代规则化的惩戒手续，以此，取代层级制里位居上位的“支配者”之恣意处置的，乃是被支配者——其实是控制这些被支配者的政党领袖——之同样的恣意处置。
基于接受一定教育与教养而来的社会威信，绝非官僚制所特有。情况恰好相反。不过，在其他支配结构里，由教育所带来的社会威信，与上述的社会威信在内容基础上有本质性的差异。在封建制、神权政治与家产制的支配结构，英国的望族行政、昔日中国家产官僚制以及在所谓民主制时期希腊城邦的群众领导者的支配下，尽管其间仍有甚大差异性，其教育的目标与社会评价的基础乃在（如见之于标语者）“有教养的人”，而非“专家”。此处所用的“有教养的人”完全不带任何价值意味，所指的纯粹只是教育的目标乃在培养一种必须被加以“教养”的生活样式的特质，而非专精于一业的专门训练。这种教育的目标可以是一种骑士的教养、禁欲的教养、文人的教养（例如中国）、体育与艺术的教养（例如古希腊）、或者是盎格鲁—撒克逊型之习律的“绅士”的教养。在这种意义上的人格“教养”构成教育的理想，而且这个理想是受到支配结构与统治阶层所属社会之各种条件所制约。此一统治阶层的资格乃基于其之具有“教养资格”（此处所用的“教养资格”一词是相当有弹性的、且不带任何价值意味），而非基于专门知识。
当然，这些文化也致力于培养军事、神学与法学的专业能力；不过，古希腊、中古与中国之教育课程的重点，其构成要素却完全有别于（就一技术性意义而言）“有用的”要素。在所有目前关于教育制度之基本问题的讨论背后，潜藏着存在于以往“文化人”类型与“专家”类型之间一个关键性的斗争；此一斗争肇因于一切公的与私的支配关系中不断推展的官僚化，以及专门知识之重要性不断地提高，并影响到我们文化中最为切身的问题。
在其推展过程中，官僚制组织必须要克服那些基本上有碍其齐平化过程的各种因素，这点我们已提过多次。此外，奠基于不同原则的行政结构，在过去（现在也还有）确与官僚制组织有所交集，这点也有部分已经提到过。此处实无法讨论所有曾经存在过的类型——这将使我们偏离主题太远。我们只能以一种极端简化的图式来分析若干最为重要的构造原则。接下来我们要讨论的主要（虽然并不只限于这些）是下列问题：（1）这些奠基于不同原则的行政结构，在其发展过程中，受经济、政治或任何其他外在因素制约的程度有多大，或者是否受到其技术结构本身内在的“固有法则性”的制约？（2）这些行政结构所发挥的经济影响——如果有的话——为何？在作这些分析时，我们必须注意所有这些组织原则的流动性及其重叠之处。究其实，它们的“纯粹”类型只能被视为一种近似的情况（虽然在分析时具有特殊且不可或缺的价值），将通常出之以混合形态的历史现实予以分类组合。
不管何处，官僚制结构都是个历史发展中较晚起的事物。我们愈是往回追溯，官僚制与官吏阶层之不见于支配的形态，一般而言就愈是典型。由于官僚制具有“理性的”性格，其行动乃是在规则、目的与手段的计算、“即事性”的支配下，其兴起及其普及乃带有“革命性”的影响（此一特殊意义的革命性影响稍后还会讨论），正如理性主义之普遍推展所带来的。准此，官僚制的进展摧毁了不具备理性性格（就此词之特殊意义而言）的各种支配结构。我们想问的是：这些支配结构究竟为何？
* * *
[1]指在贵族、僧侣与布尔乔亚之外，服勤于地方自治体的杂阶级出身者。如医师、农业专家、技师、教师及护士等属于知识阶级的官僚人员。他们于二十世纪初，相对于政府官员（第一类分子）、地方自治体的议员（第二类分子），被称为第三类分子。当时地方自治体被认为是自由主义的堡垒、社会改革的领导核心，其中第三类分子在启蒙及社会改进上扮演了重大的角色。详究者可参阅M. Weber, “Zur Lage der bürgerlichen Demokratie in Russland”, Archiv füy Sozialwissenschaft und Sozialpolitik, Bd. ⅩⅩⅡ, 1906, S.244, 254, 288, 330。——日注
[2]所谓“家士”是指非自由人出身而被其主人用来担任重要家职或军事职务者。他们因为工作的性质，无法参与直接的生产劳动，原则上从主人接受上地（“服务领地”，Dienstland），由之得到收入。因本非自由人，他们的任免或领地的收还，理论上主人可自由为之。此点——与独立性强而出身自由人的封建家臣不同——是他们会被任命为某些官吏的因素。无论如何，他们既被授予上地，即具有领主的地位。当他们的主人是一国之君时，他们所担任的家职也可能包括宫宰等最高官职，因此地位逐渐升到一般自由人之上。到了十三世纪左右，他们更明确地占有下层“贵族”的地位，所谓“骑士”大部分便来自此一阶层。——日注
[3]根据古典学说，日耳曼人的裁判官古来便是于“民会”裒选举出来的。然而，这并不被认为是极端的民主制的形态，而毋宁是说：什么样的家世出身者据有何等的裁判权，乃是根据人民的承认及这些人的法意识而定。并且，他们于法庭中所适用的法，是所谓的“人民法”（人民来自古老传统的法意识），而判决则经由全体成年男子所参与的裁判集会里通过（上一章注12）Weistum的手续做出。此义之下的法官称为“人民法官”（Volksrichter）。反之，由国王所任命的法官，称为“国王法官”（Königsrichter）；他们原来虽然完全从属于国王（如前注之“家士”亦有被任命为此职者），但此种法官不久即显著地趋于封建化，转化为自立的封建贵族。——日注
[4]关于“荣誉法典”，韦伯并未给予直接的说明，然而荣誉的保持，应该不只是习俗上或习律上的义务，而是在伴随着一定的“法的”效果的情况下，才特别使用此语。不过，此处的“法”，不消说，是韦伯定义下的“法”，而不只限于“国家法”。——日注
[5]当官吏个人具有要求保持其所就任之官职的固有权时，吾人称此权力为Recht auf das Amt。其典型为：世袭官职、因官职买卖所获得的官职。此种权力在近代官僚制里，原则上是不被承认的，不过，由于对官吏之“身份保障”的结果，还是产生了类似的现象。——日注
[6]根据基督教教义，七大圣礼中的浸礼、坚信礼、品级礼，都赋予灵魂“不可磨灭的印记”，接受这些圣礼的人将永远保有此一印记，因此这些圣礼只行一次。——中注
[7]古埃及自第十八王朝至第二十六王朝（前1580—前525），称之为新王国时期。但其间自第十八王朝至第二十王朝时期（约至前1100年为止），国势强盛，也有特别指此为新王国时期者。
为顾及后文里的种种问题，此处说明一下埃及史简单的时代区分：
（1）初期王朝时代（前3200—前3000），自第一王朝梅涅斯王建立统一国家，至第三王朝之迁都孟菲斯为止。
（2）古王国时期（前3000—前2200），神权的专制君主制、官僚制统治、建造金字塔。不过自第六王朝起大约五百年间，王权衰退，为所谓的封建分裂时期（不过韦伯将此封建制的时期列入中王国时期）。
（3）中王国时期（前2200—前1600），以民众打倒贵族势力，呈现最民主的形态。不过，自前1680起西克索人（Hyksos）入侵，约有百年间，埃及北半部为其所支配。
（4）新王国时期（前1600—前1100），国威再扬，王权强大，发展成大帝国，成为庞大的常备军与官僚、神官的支配。
（5）异族支配时期（前1100—前332），利比巴亚人、伊索匹亚人、亚述人相次入侵，相续为异族王朝（自第二十一王朝以下）。
（6）托勒密王朝时期（前332—前30），前332年埃及为亚历山大大帝所征服。大帝死后，由其最高幕僚之一托勒密（Ptolemy）建立新王朝。行国家独占的统制经济，国土王有。
（7）罗马帝政统治时期（前30—641），出现土地私有的倾向，不过由于罗马帝国的贫穷化，住民的财政负担增大，土地集中在少数大土地所有者手中。
（8）伊斯兰教徒统治时期（641—1789），九世纪后半叶起伊斯兰教萨拉森帝国（Saracen，按：此一帝国兴起于七世纪，以麦地那为中心，在穆罕默德的后继者哈里发治下，疆域扩及欧亚非三洲）分裂，埃及也出现了自多乌伦王朝（868—905）至玛穆尔克王朝（1215—1517）的伊斯兰教徒独立王朝。1517年为奥斯曼土耳其所征服。
（9）1789年拿破仑一世远征埃及后，埃及即处于欧洲人的势力下，1922年（按：奥斯曼帝国崩溃）埃及独立。——日注
[8]Gaius Aurelius Valerius Diocletianus，罗马皇帝，于284—305年在位。所谓“专主制”（Dominatus）的创始者。韦伯将之列为赋役（Leiturgie）国家的完成者。——日注
[9]古波斯帝国（阿克梅涅斯王朝，公元前六到前四世纪）将其广大领域划分为数州，各州置总督，给予财政、司法权，实际负责属州的统治。当帝国衰退时，这些总督则坐拥兵权，事实上形同独立。亚历山大征服波斯后，将这些州总督改命马其顿、希腊的将军来担任，不过也有从前的总督留任的情形，这些州即称为Satrapie，其总督则称Satrap。——日注
[10]Villikationsordnung是大约从八九世纪至十一、十三世纪左右具支配性的庄园经营样式。具有此种经营样式的庄园，被称为古典庄园（klassische Grundherrschaft）。情形是：全领地划分为几个称作villicatio的经营单位，各villiocatio里必须保留一部分为领主的直营地，其余则贷出为农民保有地（被称为Hufe或mansus）。直营地的耕作由该villiocatio里的农民以赋役劳动来进行。与此关联的是：这农民在身份上隶属于领主，被编列为农奴身份。各villiocatio设有领王的官员，称为villicus或Mayer，负责直营地的经营、向农民征发赋役、收取地租。以上是庄园制的概略结构，至十二三世纪左右，上述领地官员（villicus）的独立性逐渐升高，而竟至出现篡夺整个villicatio的趋势。此时，领主干脆取消领主直营地，而将之贷给villicus，责成他们每年缴交该villicatio当缴的定额地租；领主与Villicus之间的家产官僚制关系，至此改变为赁贷关系。尽管此注的本文仅及于此一阶段，然而进一步的发展则为：领主无视于Villicus而与其他领地的农民缔结直接的个别赁贷关系，如此一来villicatio的组织本身即解体。以此，“古典庄园”转化为“纯粹庄园”或“地租庄园”，连带的，农民之于领主的身份隶属关系，要不是消灭，即是显著减弱。——日注
[11]卡罗琳王朝为法兰克王国后半期的王朝（751—987），由矮子丕平推翻梅罗琳王朝后所建，丕平之子查理大帝再造西罗马帝国，为最盛期。查理死后，由于分割继承，帝国分裂为三，至十世纪断绝。——中注
[12]伊斯兰教的哈里发国家可分为前期的乌玛雅王朝（Umayyad，661—750，定都大马士革）与后期的阿拔斯王朝（Abbāsid，750—1258，定都巴格达）。后者继承了波斯的专制主义，建立起集权强盛的统一国家，是伊斯兰教文化的黄金时代。自830年起，土耳其佣兵被纳入亲卫队，统一渐次不再，哈里发将租税委让给军队，至十世纪时，哈里发王朝即在土耳其佣兵的支配下，各地方独立王朝一一出现，而哈里发本身只是佣兵军队的贵族。最终，土耳其的塞尔柱克派拥立Togrubeg为苏丹，建立起广大支配领域的塞尔柱土耳其帝国。——中注
[13]在古代，城市的自由因官僚制组织的世界帝国之出现而消失殆尽。在此世界帝国内，已无政治资本主义立足的余地。最初，皇帝曾依赖骑士阶级的金融资本，但不久即将他们排除于承办租税——亦即收益最丰的富源——之外，使自己渐次脱离对他们的依赖关系。这和埃及国王使国家的政治军事需要脱离资本家的势力而独立、使租税承收人变成税务官吏的情形如出一辙。在罗马帝政时代，各处均因世袭继承的专有而取代了日益衰颓的王领地租借。国家需求在承包契约下由企业家来包办供给的情形，被赋役制及臣民的徭役所取代。人民以职业身份的等别而编制为各阶级，国家的负担即课之于此等新编制的职业身份，各阶级均负连带责任。此种发展，意味着古代资本主义的窒息。”（M. Weber, Wirtschaheschichte, S.287。）——中注
[14]此一机构被证明于十二世纪初即存在，其组织大致完成于亨利二世（1154—1189）时代，被称为欧洲最早的中央专门部府。首长原为大司法官（Justiciar），后为财政部长（Treasurer），大法官（Chancellor）亦出席财政部的会议（其后则由其代理人出席）。财政部的桌上铺着有棋盘图样的桌布，图样上有纵线七条及横线数条；由纵线作出的各栏分别代表便士、先令、磅、一十磅、一百磅、一千磅及一万磅。全国各州的州长（sheriff）都必须到财政部作出纳报告，并申请以国王名义所使用的全额，书记言则将此一申请金额列于上述桌布的各栏上，然后再将收入也同样地列于桌布上，最后，计算两项总额的差数，明白显示出归于国王的收入。州长缴纳此项金额，再由书记记入羊皮纸卷（exchequer rolls）内。财政部之所以被称为scaccarium（棋盘布），即因使用上述桌布而来。exchequer一字则源于中古英文excheker，原意为“棋盘”。——日注
[15]马基雅维利以及某些政治理论家认为，政治自有其政治性的目的，而不是为了其他诸如宗教、道德等非政治性的目的。因此，政治家应该考虑的是权力，而非正义。国家的行为应以本身权力的维持、增强为着眼点，而毋须引用道德的规范。易言之，国家在考虑自身的活动时，应该以本身为理由。——中注
[16]Richard Schmidt，当代人（1862年出生），曾为韦伯于弗莱堡大学时的同事。施密特曾广泛调查过审判程序的发展，并致力于司法判决之“可计算性”的问题。“卡地裁判”一词见之于其论文“Die deutsche Zivilprozessreform und for Verhältnis zu den ausländischen Gesetzgebungen”, Zeitschrift fr Politik, Ⅰ（1908）, 266。——日注
[17]Albrecht Mendelssohn-Bartholdy（1874—1936），作曲家门德尔松之孙。德国的国际法学者，1933年至英国，担任牛津大学Balliol学院教授。此处所引用者，见其著作Das Imperium des Richters, 1908。——日注
[18]众所周知，罗马法的诉讼程序分为两个阶段，亦即：法庭程序（in iure程序）与面对审判人的程序（apud iudicem程序）。前一阶段是于法务官、县长等政务官的面前举行，于此调查当事人的诉讼资格、有无诉权，决定当事人之间的争讼点，并任命审判人。后一阶段则由审判人个别（通常是一个人）审理事实，举出证据并下判决。关于此种诉讼程序所具有的卡理斯玛性格，参阅M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft S.404以下。
[19]相对于法律诉权（actio in ius）者，称事实诉权（actio in factum）。前者为：（表示原告之请求的）请求表示（intentio）关系到在市民法中被认定的法律关系是否存在的情形下的诉权。后者为：无法列入此种一定的形态时，将具体的事实记载下来，判决乃根据事实之有无，此一情况下的诉权。事实诉权并非严格的市民法上的诉权，而是由政务官（尤其是法务官）所特别加以认定的，所谓“政务官法”上的诉权；最初，每次都是由法务官给予。——日注
[20]罗马的法学者活动并不在于法律的理论研究，而在于：对法律上的问题提供意见与解答（respondere），为当事人组织必要的行为方式以达成其所欲的效果（cavers），为他们选择提起诉讼的方式并助其完成（agere）。此种实际的法学，因cavere一词，而被称为Kautelarjurlsprudenz。韦伯称法学者上述的这种活动为“顾问活动”（konsultierende Tätigkeit）。当法学者解答问题之际，亦命其学生听讲，进行法学教育。——日注
[21]大法学者对法律所作的解释，不但对法官具有拘束力，并且事实上也创制出了古典罗马法的一大部分。——日注
[22]罗马民事诉讼里的“法庭程序”，在古代采“法律诉讼”之形，只限使用于在“法律”认定下的请求权。自布匿战争（the Punic Wars）以来，由于社会经济发展的步调急速，此种法律程序无以应对，而逐渐以“诉状书诉讼”的方式来取代。所谓“诉状书”（formula）是一种由法务官所作成、提示出作为判决之基准的种种规范的简单雏形文书〔诉状书至少包含了三部分：表示原告之请求的“请求表示”（intentio）、表示请求的原因以何为据的“请求原因之表示”（demonstratio）、对审判人之“判决权限的付与”（condemnatio）〕。对审判人而言，当一定的条件具备时，则做下被告有罪责的判决，若非如此，则判定被告允以免诉。诉状书并不执著于法律条文，对于有加以保护之必要的法律关系，亦可应用于种种相关事务（例如“事实诉权”），不过一般而言，要呈递何种诉状书，则预先由法务官的“告示”来决定。——日注
[23]Talmud为犹太教的圣典。有编集于四世纪末的巴勒斯坦版，与编成于六世纪左右的巴比伦版两种。Rabbi在希伯来语中原为“师”或“主”的意思，后转为犹太教之法律学者之意（此义渐被使用为Rabbiner一字）。Talmud是以摩西的律法为中心，以及律法学者关于摩西律法的解答与注释的集成。——日注
[24]普鲁士战败于拿破仑后，于1807年7月，拿破仑与腓特烈·威廉三世缔结蒂尔西特和约。——日注
[25]腓特烈二世（1740—1786年在位），普鲁士最有名的专制君主，一般亦称腓特烈大帝（Frederich the Great）。其曾祖为与法国路易十四同时的大选侯腓特烈，在他手中霍亨索伦王室第一次获得了全普鲁士的统治权，并将三个自治领（普鲁士、布兰登堡与克里夫斯）的小规模军队，结合成一支国家军事武力。自选侯之孙腓特烈威廉一世（1713—1740年在位）起才享有“普鲁士国王”的称号。最热衷于军队，将之训练得有如机械一般，此即其皆在六尺以上的“波茨坦巨人”雇佣兵团。在父祖的开拓下，腓特烈二世作为改革派与唯理哲学思想的忠实信徒，成为十八世纪“开明专制君主”的领导人物，对公共事务皆躬亲其斯巴达式的管理，使普鲁士成为统治得最好的欧洲国家。——中注
[26]欧洲自城市发展以来，政治团体（特别是为了战争企业之故）的临时经费之筹集，多半是以向市民发售公债的方式来进行。以此产生的资本结合，在热那亚称为maone，此字源于阿拉伯语的ma'-ûnah（“非常情况的供输”或“商业公司”之意）。maona的资金大体上皆用于舰队的建设与海战，为的是争夺地中海中热那亚之贸易殖民基地，资金的偿付则由maona给予殖民地利权的方式进行。——日注
[27]Justus Freiherr von Liebig（1803—1873），德国化学家。1825年担任吉森大学教授，创设近代的实验室，领导由各国群集而来的研究者。——日注
[28]治安长官是由国王任命非法律界的平民担任的职务，有权维持地方安宁及处理小案件。详细情况请参阅下述本文第三章十四节。——中注
[29]William Ewart Gladstone（1809—1898），英国自由主义政治家。1867年任自由党党魁，自1868年首次组阁以来，历任四届内阁首相。——日注
[30]Joseph Chamberlain（1836—1914），英国政治家，曾加入葛莱斯顿所组的第二次与第三次内阁。在第三次内阁时，为了爱尔兰问题而与葛莱斯顿起冲突，因而脱离自由党，自组自由统一党。——日注
[31]Caucus一词普通是用来指：政党干部为了指定党的选举候选人或为了政策决定所召开的“秘密干部会议”之意。不过，韦伯此词的用法，重点稍有不同。例如在其〔于《支配的类型》里〕的说明：“如果国会里的成员‘大伙儿’皆来自有‘教养与财产’的阶级——亦即望族——则国会较能正常运作。在此情况下，并不是纯粹以阶级为取向的政党间的冲突在支配着国会，而毋宁只是身份阶层间——借着财产种类之不同——的冲突在支配着。随着纯粹阶级政党的势力，特别是无产阶级政党的势力之抬头，国会的情况有了改变。另一个引起改变同样强烈的因素，是政党的官僚化（Bureaukratisierunng der Parteien，Caucus-System）。随着政党这种特别具有直接诉诸民意（plebiszitär）性格的官僚化，国会议员不再是选民的‘主人’，而转变成政党机器之领袖的仆人。”很明显，Caucus-System一词被当作政党的官僚化的同义语，并特别强调其直接诉诸民意的特质。本文所提的葛莱斯顿——张伯伦之Caucus-System，概略情形如下：此一制度由张伯伦于1868年为伯明翰地方选举之故而开始运用，至1877年后扩展至全国选举，其基础即在于选举法的民主化。韦伯此处所说之Caucus-System，是指组成选举人团体，于此团体中设置领有薪资的党工与领导人，其后再扩展为全国性的组织。此种组织的形成，一方面打破了地方望族阶层的努力，另一方面使政党的实权掌握于少数干部、最后掌握于一名党领袖的手中。英国自由党内葛莱斯顿之掌握权力，即与此种组织的形成相并行。——日注
[32]Andrew Jackson（1767—1845），美国第七任总统（1829—1837），代表西部农民与东部劳工的利益，实现大众的民主主义。——日注
[33]彼得大帝（Peter Ⅰ, the Great, 1682—1725）改革前的俄国，原有一批贵族，包括传统的“包亚贵族”（Boyars）及武士贵族（Gentry），他们皆拥有土地与农奴，其世袭的政治社会身份是依据韦伯称之为“旧的品位秩序”为准则的。彼得于1722年颁布“官阶表”（Table of Ranks），将全国官职分为三类，即军事、行政及宫廷，每类又划分为十四级。所有公民，不论平民贵族，一律自最低级做起，视其表现擢升，凡升至八级以上，即可获封地、农奴、免税及世袭的特权，换言之，即成为新贵族。韦伯认为：由于“品位秩序”制度的制定，而导致的旧领主贵族地位的崩溃，以及由之而来〔在彼得大帝时代〕旧贵族与官僚贵族的融合，是官僚制发展中极具特色的转承现象。——中注
[34]Gregorius Ⅶ（约1020—1085），罗马教皇（1073—1085年在位）。他依据克鲁尼的理念，热烈推动教会的改革。严格禁止圣职买卖与圣职者娶妻，违禁者决不予以宽容并剥夺地位。1075年，发布宣言禁止依俗人之意叙任圣职者，引发主教叙任权之争（Investiturstreit），特别是以此在原则上废止私有教会制度。参照本书第三章第8节。——日注
[35]罗马天主教前后三次于意大利北部之特伦特召开大公会议：第一次为1545—1547年由保罗三世（Paulus Ⅲ）召集，第二次1551—1552年由朱利乌斯三世（Jurius Ⅲ）召集，第三次1562—1563年由庇护四世（Pius Ⅲ）召集，为的是解决天主教会因宗教改革所引发的混乱状态，并基于教会的自我批判，企图重建与新教对抗的天主教教会。除了采用所谓“特伦特信仰告白”、排斥福音主义、并决定以圣多玛斯哲学（Thomism）为天主教神学的基础外，并编纂“公教要理”“弥撒祭典书”“日课祈祷书”“禁书目录”等，确立圣职者养成制度。此外，终于克服了大公会议首位论，确立了教皇首位权。以此，奠定天主教教会改革（反宗教改革）的基础，完成了天主教会近代的蜕变。
梵蒂冈大公会议于1869年在梵蒂冈召开，1870年停会（正式说来，至今尚未闭幕）。会中议定教皇首位权，宣示教皇无误论的信仰条例，而其意义在于：沿革特伦特大公会议的路线，并给予结论。——日注
[36]Pius Ⅹ（1835—1914），罗马教皇（1903—1914年在位）。在“一切皆于基督里改革”、促成统一等标语下，极力主张教皇对于一切精神生活的权威。严厉反对调和教会与近代文化、放宽学术自由、承认国民之于宗教的个别性等所谓“改革天主教主义”或“近代主义”，并命令圣职者宣誓反近代主义。此外，着手编纂现行的天主教教会法典（Codex Inris Canonici）。——日注
[37]助理司祭一职是在圣堂区很大或其他特殊情况下，任用来协助主任司祭的常设性代理司祭。自中世纪初期以来，即有助理司祭一职，当时是由主任司祭来任免与供养。特伦特大公会议也未对这点有任何改革。不过，自十九世纪初以来，任免权依惯例原则上掌握在主教手中，以至于强化了助理司祭相对于主任司祭的独立性。根据现行的教会法典，助理司祭一职是由主教在征求主任司祭的意见后加以任命（476—477条）。——日注
[38]Mikhail Aleksandrovich Bakunin（1814—1876），俄国思想家，革命的无政府主义之创始者。他认为人的自由可以通过对神与对国家的否定而达成，提倡“自由共同体之自由的结合”的原则，并为此而以暴力的手段来灭绝国家权力，破坏一切的国家与政治机构乃是必要之事：“破坏的热情即创造的热情。”——日注
[39]汉撒同盟代表了工商业者的利益，1909年于柏林组成。他们在帝国议会中对抗支持农业的土地贵族以及支持计划经济的社会主义者。——中注
[40]“随着纳税者的受保护以及和平秩序的建立，罗马帝国宣告了古代资本主义的死刑……戴克里先所建立的‘赋役制国家’制度下，资本主义找不到可以生根发展的据点，毫无利润可言。官僚制度摧毁了政治及经济动机，因为获得利益的机会已一去不返。资本主义制度的各种形式皆是企图将有产的‘财富’转变成投资性的‘资本’，然而在帝国统治下，整个趋向（正如托勒密王朝）是排除资本以保藏财富。在古代城邦，有产者以矛与盾服务其社稷，现在他们以其财产服务国家，成为国家财政及征敛的保证人……”参见M. Weber, Gesammelte Aufsätze zur Sozialund Wirtschaftsgeschichte, S.277f.。——中注
[41]这里指的是米歇尔（Robert Michels）这些人。韦伯于1906年11月写信给米歇尔：“不可或缺性在经济进程里一点也算不了什么，对于某一阶级的权力地位与权势机会而言，这点根本不算数。在一个没有‘市民’工作的时代里，奴隶之必要，十倍于，不，千倍于今日的无产阶级。那又怎样？中古的农民、美国南部的黑人，全都是绝对‘不可或缺的’……政治的民主化才是可见的未来或可致力完成的唯一之道……我是无法阻拦你更加执迷，不过我可不能强迫自己这么做。”引自Wolfgang Mommsen, Max Weber und die deutsche Politik, 1890-1920（Tübingen：Mohr, 1959）, p.97, 121。——英注
[42]德国的天主教教徒大会创始于1858年，公开在德国大众中（大多为新教徒）讨论教会、政治与社会福利等议题。纳粹时期曾一度中断，1950年再度恢复。——中注
[43]Henri Jean Baptiste Anatloe Leroy-Beaulieu（1842—1912），法国史学家。主要著作为《沙皇帝国与俄罗斯人》（L'empire des Tsars et les Russes, 3 vols., 1897—1898）。——日注
[44]Wilhelm Ⅱ（1859—1941），德意志皇帝（1888—1918年在位）。即位后立即于1889年在内政上（关于鲁尔区罢工事件的处理）与外交上（与俄国重定和约）与俾斯麦起了重大冲突，终于在1890年将俾斯麦免职。韦伯此处所指的是王制立宪制度（monarchic constitutionalism），即俾斯麦献给德意志帝国的政府形式：首相对国王负责，而不是对国会，军队也在国王的控制之下。实际上，此种安排是将非常的权力首先给了俾斯麦，再来是给了普鲁士与帝国的官僚系统，二者皆对立于王室与国会。韦伯曾于第一次世界大战期间写了一系列感性的论文来攻击此一体制，见Economy and Society, Appendix Ⅱ, “Parliament and Government in a Reconstructed Germany”。——中注
[45]德国于第一次世界大战中战败，德皇威廉二世于1918年11月退位。同年10月，威廉二世一反其本意，任命议会派的代言人马克斯（Prinz Max von Baden）为帝国首相兼普鲁士首相。自10月末至11月，各地叛乱蜂起。马克斯与多数派社会党党魁艾伯特（Friedrich Ebert）计议，为了抑止叛乱，劝请皇帝及皇太子辞位。皇帝尚在踌躇之中，马克斯即于11月9日在未得皇帝承诺的情况下，宣告皇帝退位，并将首相之位让与艾伯特。11月10日皇帝亡命荷兰。皇帝自昔日以来即与议会尖锐对立，并在大战里对军队也未有强力的发言权。——日注
[46]此处日译本（根据德文第四版所译）作“1056年”，即亨利三世去世的一年，其子亨利四世继位，年仅六岁，封建诸侯乘机夺权，王室势力大衰，似乎颇为接近韦伯所叙述的状况。问题是德文本第五版（即中译本所根据的版本）却为“1076年”，即亨利四世与教宗格列高利七世政教冲突最激烈的时期，教宗于此年二月下令开除亨利四世教籍，导致大部分日耳曼贵族皆公开背叛亨利四世，其处境也的确类似1918年成廉二世的情况。孰是孰非恐怕还得靠版本学者的考证。亨利四世被开除教籍后，见大事不妙，亲王卡诺沙（Canossa）乃于次年向教宗请罪，终于挽救了他的政治生命，并于此后数年间逐渐扳回劣势，史称“卡诺沙事件”，对西欧中古史有关键性的影响。——中注
[47]1899年皇帝强烈希望通过的所谓“中部运河”（Mittellandkanal）建设法案，遭到帝国议会的否决。反对此一法案的是保守党议员，同时亦为政府官员，因而被称为“运河法案叛逆者”（Kanalrebellen）。顺带一提，此一法案于1901年再度被否决，但自1905年以降逐渐被部分地通过，至1938年运河终于完成。——日注
[48]法国的Conseil d'Etat是由五六名具有ministre d'Etat称号的大臣所组成的国王亲信会议。外交与海陆军二大臣及财务总监为此会议的常任成员，外加两三名大封建领主。实际上参加会议的只有被国王召集来的人，而具有资格却未被召集者，形同被解去职务。在此秘密会议里所商讨的是重要国策，但无议事记录。——日注
[49]英国的Privy Council是官职任免与人数皆由国王任意决定的顾问官（privy councillors）所组成的国王亲信会议。顾问官具有将自己最专长的相关项目向国王进言的义务。随着内阁制度的发展，此项会议渐失其实质意义。——日注
[50]由普鲁士的腓特烈·威廉一世将原来的总战争部（Generalkriegskommissariat）与总财务部（Generalfinanzdirektorium）合并，组成General-Ober-Finanz，Kriegs-und Domänendirektorium（即Generaldirektorium的正式名称），是普鲁士有关内政、财务、军事等方面的最高行政机关。
所谓Kabinett，原来并非今日所指的“内阁”，而是由国王亲信的人所组成的合议的咨询机关。当时对国王有很强的从属性。此一合议制机关自十七世纪以来即被称之为“内阁”。——日注
[51]Diwan是在苏丹或大宰相（Grosswesir）的主持下所召开的（以前的）土耳其的国务会议。——日注
[52]总理衙门为创设于清咸丰十年的外务机关。统理外交、贸易、关税等内外交涉事务，掌管公使、领事的任命。总理大臣人数不定，由皇帝特任，通过会议来处理事务。光绪二十七年废总理衙门，置外务部。在组织上，最初置总理事务大臣一名，会办大臣二名，左右侍郎各一人，至光绪三十二年有若干改变。——日注
[53]相对于长驻于宫廷的顾问官（wesentliche Räte），住在宫廷外、自己的领地内，每逢特别召集才参加会议的顾问官，称“宫廷外顾问”。近世以来，枢密院会议渐渐转化为具有明确结构的常设性官厅，属于贵族阶层的宫廷外顾问遂被排除，非贵族阶层的顾问官较被乐意任用。——日注
[54]Feldjäger原来是从事军务的猎师，但在普鲁士约自腓特烈大帝以来，即被运用为军事、外交上的“联络员”“传令”。——日注
[55]在罗马共和国的早期，贵族控制了两个最重要的政府机构——执政官和元老院。在平时，执政官遵循元老院的领导，处理国家的日常事务。一到战时，元老院即经由正式立法方式将他们的权柄转交给一个人，为期最长不得超过六个月，此即“坎克推多”（dictator）。元老院大约有三百人，大多从贵族之中选出，所有的执政官在任期之后也都成为元老，而且当政的执政官可以任命其他的元老。理论上，元老院的职责只在于咨询与监督；实际上，享有极大的声望，是对共和国产生极大影响、最著名的纯粹罗马政府制度。——中注
[56]在威尼斯的制度里，我们可见到许多的Rat（合议制机关）。其概况如下：1032年，为了限制总督（Doge）的权力，威尼斯创设了由二名（后为六名）顾问官（consiglieri ducali）所构成的枢密院与元老院（pregadi）。1171年，对东罗马帝国一役惨败之际，成立大评议会（maggior consiglio），掌握了总督和其他官吏的任命权，原有的民会（concione）实质上丧失了势力。评议会议员原来是由选举产生，后来世袭化，成为城市贵族最有力的堡垒。1310年，发生Bocconio阴谋事件，威尼斯城又趁此成立十人委员会（consiglio dei dieci）。此一委员会最初是为防止政治阴谋的临时机关，1335年后即恒久化，其权限诸如：监视贵族在政治上的个人态度，必要时推翻大评议会的决议等，担当一种护民官的机能。十人委员会的设置可视为威尼斯国制的完成：位于国会最下层的是大评议会，其上为元老院。元老院是原来的立法机关，握有有关国家一切重要事项的权限。与此并行的是：作为另一机关系统的十人委员会，其权限如前述。在这些合议机构之上，是担任执行的内阁（collegio），位于顶端的是总督及其顾问会议，但总督已无实质的权力。——日注
[57]雅典的Areopagus地位相当于罗马的元老院。在君主政体时代，它原本应该是作为君主之咨询机构的长老会议，但自贵族制时代以后，曾任执政官（Archon）之职的名门出身者即为此一会议的终身成员，因而成为“拥护国制者”之保守派的大本营。到公元前462年，Ephialtes在伯里克利等人的协助下，攻击此一议会，并将权力转移到五百人评议会、人民法庭及人民大会之中，并且由于公元前五世纪半以后执政官之职按抽签制产生，此一会议连失其权力，打开向民主制转化的大道。——日注
[58]古希腊雅典自从伯里克利（Pericles，c.前440）于公元前429年过世，城邦政治顿失重心，后继诸人无一有其能力及威望，而社会矛盾及外患又日益严重，于是新的领袖崛起。此类新型领袖凭借的并非既有的家世及社会威望，他们了解群众，以直接诉诸民众（经常是在人民大会的场合）的方式，凭个人魅力赢得群众的信任，而取得权力。这些人物被称为demagogue，希腊原文为demagogos，demos即人民之意，agogos则为“领导者”，故中文译为“群众领导者”或“群众煽动家”。——中注
[59]Magistrate一词普通用以指罗马的城市政务官，不过中世纪的城市里，所有行政的会议机关一般也用此一名称。此处，恐怕是后者之意。其实体随时代、城市之不同而异。
decurione是指罗马的地方城市参事会的成员。相当于罗马城里的元老院的元老（senator）。因此，Dekurionenkolleg是指罗马地方城下的参事会。
在中世纪的城市里，若干个oberhof（相对于子城市法庭的母城市法庭之称）称为Schöffenkolleg，其成员则称之为Schöffen。——日注
[60]在美国，文官的任命从前与其说是以对职务的适格性为标准，倒不如说是以对政党的服务与功绩为标准（spoils system）：自1883年以来，渐次改革，现在转变成依公开竞争考试来选任（merit system）。——日注
[61]所谓系谱证明，是指提出系谱，并有二名同身份的证人之证言为基础，证明自己有一定数额（四名、八名，有时是十六名或以上）的祖先是贵族，且其婚姻皆为正规者，以此证明自己的贵族资格。——日注
[62]指的是在出生身份之对等性的基础上所具有的法的同格性。比方可以拒绝比自己身份低下的人成为审讯自己的法官、证人及决斗的对手。有违身份的婚姻不产生完全的效力，此种婚姻所生之子女，没有各种继承权。此一原则，在下层贵族之间较早崩坏，但德意志的高级贵族间，部分至第一次世界大战为止，仍然维持住。——日注
[63]指Stift（亦即主教座圣堂附属委员会、共住圣职者委员会、修道委员会、女子修道委员会等）之会员的资格。必须证明自己有数名（最初八名，后来十六名，有时甚至三十二名）祖先具有贵族资格。——日注